금싸라기 땅' 강남도 푼다…'여의도 117배' 군사보호구역 해제
전투비행단·접경지역 인근 부지 해제…서울·경기에서만 177㎢ 해제…총 1억300만평…역대 최대 규모…비수도권 그린벨트도 대거 해제
서울 강남·서초·송파구 일대 46㎢ 등 여의도 면적의 117배에 달하는 339㎢ 땅이 군사시설 보호구역(보호구역)에서 해제된다. 2007년 관련법(군사기지 및 군사시설보호법) 제정 이래 최대 규모의 해제 조치다. 정부가 '4·10 총선'을 앞두고 대규모 보호구역 해제에 나서면서 이번 선거에 미칠 영향에 정치권도 주목하고 있다.
윤석열 대통령은 2월26일 충남 서산비행장에서 열린 ‘미래산업으로 민생 활력 넘치는 충남’을 주제로 15번째 열린 국민과 함께하는 민생토론회에서 “군(軍)과 지역주민이 상생(相生)하는 환경을 조성하는 것이 국가적으로 매우 중요하다”며 이같은 정부의 결정을 발표했다.
서산비행장 일대에선 141㎢의 토지가 이번 조치로 보호구역에서 풀린다. 윤 대통령은 “군사시설 보호구역 해제로 충남이 환황해권 경제 중심으로 비상하는 데 필요한 입지 공간 여건이 거의 다 갖춰졌다”며 “앞으로 미래 모빌리티 산업의 거점이자, 대한민국 국방산업의 중심으로 발전할 수 있도록 지원하겠다”고 말했다.
윤석열 대통령이 2월26일 충남 서산비행장에서 '미래산업으로 민생활력 넘치는 충남'을 주제로 열린 열다섯 번째 '국민과 함께하는 민생토론회'에서 발언하고 있다.
이날 국방부에 따르면 이번에 해제되는 보호구역은 ▲군 비행장 주변(287㎢) ▲작전에 미치는 영향이 없는 접경지역(38㎢) ▲민원 지역 등(14㎢)으로 결정됐다. 2008년 이후 거의 매년 실시된 해제 조치 중 가장 큰 규모다. 2024년을 제외하고 가장 큰 규모의 해제 조치는 문재인 정부 2년차인 2018년(338.4㎢) 때 이뤄졌다.
이번에 해제 대상으로 선정된 군 비행장 주변 보호구역엔 서산비행장 이외에 대통령 전용기가 뜨고 내리는 경기 성남비행장(서울공항) 등 7개 군 비행장 주변 땅이 포함됐다. 특히 성남비행장 인근 지역은 서울 강남구(개포동·대치동·세곡동·수서동·율현동·일원동·자곡동), 서초구(내곡동·신원동·염곡동·원지동), 송파구(가락동·거여동·마천동·문정동·방이동·삼전동·석촌동·송파동·오금동·잠실동·장지동) 등 이른바 '강남 3구'와 분당(경기도 성남) 일대에 걸쳐 있다.
이번 조치와 관련해 국방부는 "(기존) 보호구역을 기지 방호에 필요한 최소 범위로 축소했다"고 설명했다. 보호구역이 해제되면 '비행안전구역별 제한 고도'를 초과하지 않는 범위에서 군과 별도 협의 없이 건축물의 신축과 증축, 용도변경을 자유롭게 할 수 있다.
국방부가 2월26일 발표한 군사시설 보호구역 해제 관련 민생토론회 포스터. /국방부
서울 강남3구 해제 지역은 '금싸라기 땅'으로 평가받는 지역이어서 부동산 업계에선 개발 효과가 클 것이란 기대가 나온다. 한국부동산경영학회 회장 서진형 경인여대 교수는 "주택 수요가 높은 곳이어서 비행 보호구역 규제를 해제하게 되면 수도권 지역의 공급 확대에 도움이 될 것으로 보인다"며 "특히 고도 제한이 풀리면 재개발, 재건축시 용적률이 높아지는 만큼 장기적으로 주변 부동산 가격 상승의 효과가 있을 것으로 보인다"고 말했다.
이창무 한양대 도시공학과 교수는 “이번에 보호구역에서 해제되는 강남 3구 지역은 입지가 매력적인 곳”이라며 “시급한 과제로 여겨지는 서울 인접 지역에서 주택 공급이 군사적 목적과 합리적 절충안을 찾는 건 바람직한 방향”이라고 평가했다.
일각에선 당장 개발 효과를 논하기엔 이르다는 의견도 나온다. 부동산 전문가인 함영진 전 직방 빅데이터 랩장은 “성남비행장 일대는 강남 중심부 접근성이 좋은 곳이라 토지가격 인상 등 자산가치 상승 효과는 있을 것”이라면서도 “해당 조치가 바로 개발로 이어질지는 토지가 갖고 있는 고도제한 등 다른 중복규제 사항도 살펴봐야 명확히 알 수 있다”고 말했다.
접경지역의 보호구역 해제 대상은 강원도 철원 등 4개 지역이다. 국방부는 "군사기지·시설 유무, 취락지역·산업단지 발달 여부 등을 고려해 군 작전에 미치는 영향이 없는 범위 내에서 선정했다"고 밝혔다. 해당 지역에선 앞으로 높이 제한 없이 건축물의 신·증축, 토지 개간과 지형 변경을 할 수 있다.
이번 해제 대상에 포함된 민원 지역은 고덕국제신도시(경기도 평택) 내 민세초등학교 등 2개 지역이다. 민세초등학교의 경우 학교부지 일부가 인근 보호구역에 저촉돼 개교에 어려움을 겪었는데, 이번 조치로 오는 9월 개교가 가능해졌다. 세종시의 연기비행장도 향후 이전 계획을 고려해 미리 보호구역을 해제하기로 했다. 연기비행장은 2025년 조치원비행장으로 통합 이전될 계획이다.
국방부는 "보호구역을 해제하기 어려운 경기도 파주 등 4개 지역 103㎢의 땅에 대해선 주민이 보호구역 해제와 유사한 효과를 체감할 수 있도록 하겠다"고 밝혔다. 관련 법규를 적용해 "일정 높이 이하 건축물의 신축 등에 대해선 군 당국과 협의를 생략한다"는 구상이다.
역대 최대 규모인 이번 보호구역 해제를 놓고 일각에선 총선을 50일도 채 남겨놓지 않은 가운데 ‘선거 민심’을 고려한 조치라는 지적도 나온다. 정부는 2023년 12월에도 보호구역 53.7㎢를 해제했다. 앞서 문재인 정부도 총선을 3개월 앞둔 2020년 1월 대규모 보호구역 해제를 발표해 '총선용'이란 지적을 받았다.
'총선용'이란 지적과 관련, 국방부는 "현 정부의 국정과제 중 하나인 ‘군사시설 보호구역 최소화를 통한 국민권익 증진’을 구현하기 위한 조치"라는 입장이다. 국방부 관계자는 “2023년 12월까지 진행된 해제 조치에도 국토 면적의 8.2%가 여전히 보호구역으로 묶여있어 주민과 지자체의 해제 요구가 꾸준히 제기돼왔다”며 “해제하더라도 작전에 문제가 없는 지역, 주민 불편에 따른 민원이 있는 지역 등을 위주로 보호구역 해제를 적극적으로 검토했다”고 말했다.
수도권 금싸라기땅 대거 포함…“재산권 보장·경제 활성화 기대”
서울공항·서산 공군기지 지역 등 軍 당국 협의 없이 신·증축 가능…접경지서도 지역개발 도움 기대
국방부가 2월26일 밝힌 339㎢ 면적의 군사시설보호구역 해제 계획엔 수도권에서 주목받는 지역이 대거 포함됐다. 국방부는 매년 군사작전에 미치는 영향과 주민 불편에 따른 민원 등을 검토해 국방부장관이 지정한 보호구역 중 일부를 해제해 왔다. 하지만 재산권 행사와 지역개발 등을 원하는 주민과 지방자치단체에선 보호구역 해제 요구가 지속적으로 이어졌다.
국방부는 2024년 역대 최대 규모의 해제를 단행했다. 이번에 보호구역이 해제되는 곳은 군 비행장 주변(287㎢), 작전에 영향이 없는 접경지역(38㎢), 민원이 제기된 곳을 포함한 기타 지역(14㎢)이다. 군(軍) 비행장 주변 보호구역은 유사시 기지 방호를 위해 지정한다. 이번에는 보호구역을 최소한 범위로 축소하는 방식으로 보호구역 해제 지역을 선정했다.
군 비행장 중에서 공군기지는 도시와 인접하거나 도시 행정구역 안에 위치해 있기도 하다. 따라서 주민 밀집 거주지나 상업지구 등이 보호구역에 포함되는 경우가 적지 않다. 경기 성남시 소재 서울공항이 대표적이다. 서울공항은 대통령 전용기가 이륙하거나 착륙하는 공항으로 잘 알려져 있다. 서울공항에 대한 보호구역은 서울시와 성남시에 걸쳐 상당히 넓게 설정되어 있었는데, 이번에 보호구역 해제가 이뤄지면서 서울과 성남 지역에서 부동산 가치가 높게 평가되는 지역이 대거 포함됐다.
성남시에선 분당구 백현동·삼평동·서현동·수내동·야탑동·판교동 등을 포함한 약 72㎢, 서울시에선 강남구 수서동·일원동·대치동과 송파구 가락동·거여동·마천동 등 약 46㎢ 규모의 보호구역이 해제된다. 서산 공군기지가 있는 충남 서산시에서도 약 141㎢ 규모로 보호구역이 해제된다. 이들 지역에선 비행안전구역별 제한고도를 초과하지 않는 범위 내에서 군 당국과 협의 없이 건축물의 신축이나 증축, 건축물 용도변경 등을 자유롭게 할 수 있게 된다.
국방부는 강원 철원군 등 4개 접경지역에서도 군사기지 및 시설의 유무, 취락지역 및 산업단지 발달 여부 등을 고려해 군 작전에 미치는 영향이 없는 범위 내에서 보호구역을 해제하기로 했다. 접경지역 내 보호구역 해제 지역에선 높이 제한 없이 건축물의 신축이나 증축이 가능해지고, 토지 개간 또는 지형 변경도 할 수 있어 지역 개발에 도움이 될 것으로 예상된다.
지역 주민이 민원을 제기한 보호구역 중에서도 2곳이 해제된다. 경기 평택시 고덕국제신도시 내 민세초등학교는 학교부지 일부가 인근 보호구역에 저촉돼 개교에 어려움이 있었는데, 이번 보호구역 해제로 9월 개교가 가능해졌다. 군 비행장 이전 민원이 있던 세종시 연기비행장은 내년 조치원비행장으로 통합이전될 예정이어서 이번에 연기비행장 주변 보호구역을 해제하기로 했다. 그밖에 경기 포천시(21㎢), 양주시(16㎢), 세종특별자치시(13㎢) 경기 연천군(12㎢), 가평군(10㎢) 등에도 보호구역 해제가 적용된다.
국방부는 “이번 보호구역 해제를 통해 군사시설 인근 주민의 재산권을 보장하고, 지역개발을 통한 경제 활성화 여건을 마련할 수 있게 됐다”며 “보호구역제도의 큰 틀은 유지하되, 군·지자체·주민 간 적극적인 소통을 통해 국민 불편이 최소화될 수 있도록 보호구역 해제·완화를 추진할 것”이라고 밝혔다. 일각에선 군사작전 등에서 부작용이 발생할 수 있다는 우려도 나온다. 이에 대해 국방부 관계자는 “면밀히 검토해서 한 결과다. 군사작전에 영향은 없다”고 설명했다.
비수도권 그린벨트 확 푼다…1·2급지까지 개발 허용
尹대통령 울산서 민생토론회…해제 기준 20년 만에 전면 개편 추진…첨단 산업단지 지역 대폭 해제 전망…대상면적 여의도의 837배 규모 달해
윤석열 대통령은 2월21일 “그린벨트(개발제한구역) 해제의 결정적 장애였던 획일적인 해제 기준을 20년 만에 전면 개편하겠다”고 밝혔다.
윤 대통령은 이날 울산전시컨벤션센터에서 ‘울산과 대한민국의 새로운 도약’을 주제로 열린 열세 번째 민생토론회에서 “(그린벨트가) 그간 질서 있고 효율적인 개발을 끌어내는 데 나름의 중요한 역할을 해왔다.
그러나 우리나라 산업과 도시가 비약적으로 성장하면서 (그린벨트가 집중 지정된) 50년 전과는 상황이 많이 바뀌었다”며 이같이 말했다. 윤 대통령은 지난 부산, 대전에 이어 이날 세 번째 지역 순회 토론회 장소로 울산을 찾았다.
윤 대통령은 지역이 비교 우위에 있는 전략 산업을 추진할 때에는 지역별 해제 총량에 구애받지 않도록 자율성을 대폭 보장할 것이라며 “그린벨트 해제의 결정적 장애가 되었던 획일적 해제 기준도 20년 만에 전면 개편하겠다”고 강조했다. 아울러 윤 대통령은 “스마트팜, 수직 농업 등 첨단농업 발전을 위한 농지규제를 혁신하겠다”고 밝혔다. 그러면서 울산의 전통 주력산업인 조선·자동차·석유화학 분야에 대해 “국제경쟁력을 한 단계 업그레이드하기 위해 정책 지원을 하겠다”고 밝혔다.
윤 대통령은 또 “우리 정부의 핵심 국정과제인 ‘살기 좋은 지방시대’를 열기 위해 토지 이용 규제 개혁은 반드시 필요하다”며 “12개 부처와 지자체의 토지이용 규제의 종류가 무려 336가지에 달하고 있다. 전수조사해서 시대의 변화를 따라가지 못하는 낡은 규제는 신속히 개혁하겠다”고 강조했다.
윤 대통령 모두(冒頭) 발언에 이어 방기선 국무조정실장이 그린벨트 규제 개편, 농지규제 개선 등에 대한 세부 내용을 담은 ‘토지이용 자유의 확대’ 방안에 대해 발표했다. 이어진 토론에서는 ▲그린벨트 해제를 통한 산업활력 제고 ▲농업의 도약을 위한 농지규제 개선 ▲살기 좋은 기업친화 도시라는 세 가지 주제로 기업인, 출연연 연구원, 농업인, 자영업자, 학생, 시민 등이 참석해 지역발전을 위한 다양한 생각과 의견을 나눴다.
정부가 이날 발표한 그린벨트 규제 혁신안에 따라 지방자치단체가 첨단국가산업단지 등을 추진하는 경우 그린벨트가 대폭 해제될 전망이다. 전체 비수도권 그린벨트는 6개 권역 2429㎢로, 서울 여의도 면적(2.9㎢)의 837배에 달한다. 2001∼2003년 7개 중소도시 그린벨트 전면 해제 이후 20년 만의 대대적 변화다.
그린벨트 해제가 금지된 환경평가 1·2등급지까지 대상에 포함된다. 이밖에 수직농장 설치 등 농지 이용규제가 완화된다. 수직농장은 인공적으로 환경을 제어해 외부 환경과 기후변화의 영향을 받지 않고 일정한 규격의 농산물을 연중 생산하는 차세대 시스템이다.
환경영향평가 1·2급지도 그린벨트 해제…"지방 개발 활성화 할 것"
윤석열 대통령이 자연보존 가치가 높은 환경영향평가 1·2급지도 그린벨트에서 해제해 개발할 수 있도록 하겠다고 밝혔다. 다만 그린벨트 해제는 지방으로 제한된다. 1971년 제도 도입 이후 50년 넘게 ‘금단의 땅’으로 통했던 그린벨트를 적극 활용함으로써 지방에 첨단 산업이 뿌리내릴 수 있는 토대를 마련하고 지방소멸을 막겠다는 취지이다.
국무조정실과 국토교통부, 농림부 등 정부 관계부처는 2월21일 윤석열 대통령 주재로 울산에서 열린 13번째 민생 토론회에서 이같은 내용을 담은 ‘토지 이용규제 해소 및 지역경제 활력 제고 방안’을 공개했다.
이날 민생토론회가 열린 울산은 정부에서 이차전지 특화단지 조성을 추진하고 있는 지역이다. 인근 포항에는 이차전지 관련 대표 기업인 에코프로와 포스코퓨처엠의 공장도 있다. 하지만 전체 행정구역의 25.4%에 달하는 269㎢가 그린벨트로 지정돼있고, 그중 개발이 불가능한 환경평가 1·2등급의 비율이 81.2%에 달해 규제 완화가 필요하다는 목소리가 컸다.
기존에는 지역별로 해제할 수 있는 그린벨트 총량이 정해져 있어 지역발전에 꼭 필요한 산업을 유치하려 해도 그린벨트를 해제할 수 있는 한도가 남아 있지않아 어려움을 겪는 경우가 있었다. 지방에서 국가 주도로 추진하는 사업은 총량 규제에 예외를 허용하고 있지만 지자체 주도 사업은 지금껏 예외를 적용받지 못했다. 하지만 앞으로는 지자체가 지역경제 활성화, 특화산업 육성 등을 위해 추진하는 사업도 정부 심의를 거쳐 총량 규제 예외를 적용받을 수 있다.
지금껏 개발이 원천적으로 금지됐던 1·2등급 그린벨트도 정부나 지자체 주도로 국가 전략사업이나 지역 현안사업을 추진하는 경우 해제하기로 했다. 현재 전국 그린벨트 중 79.6%가 1·2등급지다. 다만, 수도권 쏠림과 난개발을 막기 위해 지방만 허용하고, 1~2등급지를 해제하면 동일한 면적을 신규로 지정해야 한다.
20년 간 경직적으로 운영돼온 환경등급 평가체계도 개선하기로 했다. 지금은 6개 환경평가 지표 중 한 개만 1·2등급이면 개발이 불가능했지만 앞으로는 지역별 특성을 감안해 일부 지표의 등급 기준을 완화하거나 가중치를 주는 식으로 바꾸기로 했다.
과거 정부도 신도시나 산업단지 조성을 위해 그린벨트를 해제하는 경우는 많았지만 제도 자체를 바꾼 것은 흔치않은 일이다. 정부 고위 관계자는 “김대중 정부가 전국 단위로 그린벨트를 해제하고 단독주택과 일부 상업시설 건설을 허용해준 이래 20여년 만에 가장 큰 변화”라고 설명했다.
그린벨트 관련 규제 완화는 법 개정이 필요 없어 정부 차원에서 추진할 수 있다. 국토부 등 관계부처는 즉각 관련 규정 개정에 착수해 상반기 중 행정적 준비를 마치고 2024년 중 지역별 전략사업을 선정한다는 계획이다. 정부 계획대로 추진되면 2025년 중 지역별 그린벨트 해제 절차를 거쳐 기반시설 공사를 시작할 수 있게 될 전망이다.
●각종 토지이용규제도 대폭 손질…현행 모든 토지이용규제 적용지역에 일몰제 적용
정부는 각종 토지이용규제도 대폭 손질하기로 했다. 토지이용규제란 환경 보호, 문화재 보존, 난개발·투기 방지 등을 위해 정부와 지자체에서 수시로 도입하는 구역 단위 규제이다. 농업보호구역, 산림보호구역, 특정용도제한지구 등 현재 시행 중인 규제만 336개에 달한다. 기존 규제는 놔둔 채 정권 또는 지자체장이 바뀌거나 특별법이 생길 때마다 새로운 규제를 추가하다보니 누더기가 됐다.
토지이용규제를 적용받게 되면 개발이나 건축 행위에 제약이 생기는 데다 여러 규제가 중복 적용되는 경우도 많아 지자체 담당자도 토지 소유주는 물론, 지자체도 관리에 어려움을 겪는 경우가 많았다. 사유재산을 침해하고 국토 발전을 저해한다는 지적도 끊이지 않았다.
정부는 현행 모든 토지이용규제 적용지역에 일몰제를 적용해 5년 단위로 심사를 거쳐 불필요한 규제는 없애고, 신규 규제는 금지하기로 했다. 꼭 필요한 것만 남기고 대부분 없애는 게 목표다. 다만 토지이용규제의 전면적 개편은 법 개정이 필요한 데다 환경단체 반대도 예상돼 시행 여부나 시점은 불투명하다.
정부는 법 개정 없이 규제지역 토지주나 주민의 애로를 해소할 수 있는 방안도 내놨다. 대도시 인근 난개발을 막기 위해 지정한 ‘계획관리지역’ 중 진입로나 주차공간 등 기반시설을 갖춘 곳에 한해서 현행 40%인 건폐율(토지면적 대비 건축면적 비율)을 70%로 높여준다.
지금은 공장 준공 후 지역의 용도가 바뀌거나 법령이 개정되면서 증축이 금지되는 경우가 있는 데 앞으로는 강화된 규제가 적용되는 날로부터 10년 이내까지는 준공 시점의 건축 기준에 맞춰 증축을 허용하기로 했다. 지역 특산물을 생산 및 가공하는데 특화된 ‘생산관리지역’은 기존에는 음식점이 입점할 수 없었지만 앞으로는 상수원, 하천과 일정 수준 이상 떨어진 곳에 300㎡ 미만으로 휴게 음식점을 허용키로 했다.
”울산권 그린벨트 해제로 10조 투자 효과”…20년 만에 토지규제 대수술
그린벨트 비율 비수도권 64% 집중…전문가 “환경보존 지역 해제는 성급”
윤석열 정부가 2001∼2003년 수도권 등지 7개 중소도시권 전면 해제 이후 20년 만에 최대 규모의 비수도권 개발제한구역(GB·그린벨트) 규제혁신 카드를 꺼낸 것은 지역투자 활성화를 통한 지방경제 도약을 위한 노림수로 풀이된다. 기존에 비수도권 국가주도 사업만 GB 총량에서 예외를 허용했지만 이를 지방자치단체 주도의 지역전략사업으로 범위를 넓혀 지자체의 재량권을 대폭 인정한 것이 핵심이다.
이는 특히 정부가 2023년 수도권을 제외한 지방의 시·도지사가 직접 해제할 수 있는 GB 규모를 당시 30만㎡이하에서 100만㎡(약 30만평·서울 여의도 면적의 3분의 1가량) 미만으로 확대하면서 초석을 놓은 ‘윤석열식 지방 도약’ 해법의 최종판으로 보인다.
2월21일 국토교통부와 관계부처에 따르면 이번 ‘토지 이용규제 해소 및 지역경제 활력 제고방안’에는 비수도권 지역전략사업의 경우 GB해제 총량(해제가능물량)에 예외를 둬 지역 개발을 용이하게 하는 내용이 담겼다.
GB는 급속한 공업화에 따른 도시 확대에 대한 대응책으로 1971∼1977년 전국에 약 5397㎢가 지정됐다. 이후 국민임대주택 공급 등을 위해 일부 해제되어 2022년말 현재 7개 대도시권 약 3793㎢, 중소도시권 약 1103㎢가 남아 있다. 또 7개 대도시권 중 수도권을 제외한 비수도권 GB 비율은 64% 정도이다. 또한 GB 해제는 20년 단위로 수립되는 광역도시계획에 반영된 총량 범위 내에서 단계적으로 진행하는 것이 원칙이고 비수도권의 국가주도 사업은 해제 총량 예외를 허용 중이나, 지역주도 사업은 그렇지 않다.
하지만 앞으로는 각 지자체가 지역 특색에 맞는 인공지능(AI)이나 특화 반도체산업단지 등을 GB 지역 전부나 일부가 포함된 곳에 만들 수 있게 되는 것이다. 정부는 지역전략사업으로 선정되면 패스트트랙(신속조사)을 도입해 GB 해제까지 수년씩 걸리던 사전 협의 및 중앙도시계획위원회 심의 등을 1년 이내에 끝내기로 했다.
환경평가 1·2등급지도 비수도권 지역전략사업을 추진하는 경우 GB를 해제할 수 있게 된다. 환경평가는 분포 식물상, 임업적성도, 수질 등의 6개 지표에 따라 1~5등급으로 평가되는데 6개 지표 중 1개라도 1·2등급의 상위 등급이 나오면 전체 GB 구역의 해제가 불가능하다. 따라서 상위등급 비중이 높은 지역은 개발 가용지 확보에 한계가 있었고, 1·2등급 비율은 전국 GB에서 79%나 된다. 창원 권역과 울산 권역은 각각 88%와 81%가 1·2등급지다.
국토부 관계자는 “식물 수령 증가로 최근 20년간 1·2등급지가 많이 증가했고, 향후에도 지속 증가가 예상된다”고 밝혔다. 정부는 GB 권역 내 지형이나 식생 등 자연환경과 기반시설 등을 종합 고려해 지역별 특성에 맞게 환경등급을 조정하는 방안에 대한 연구도 진행하기로 했다.
아울러 정부는 매년 늘어나는 추세인 규제지역 신설을 원칙적으로 금지한다고 이날 밝혔다. 지정된 규제지역은 5년마다 존속 필요성을 검토하는 등의 절차를 통해 기존 토지규제도 철폐해 나간다는 방침이다. 계획관리지역 공장의 건폐율 상한도 현행 40%에서 70%까지 확대한다.
관건은 이번 조치가 얼마나 속도감 있게 지방 등의 현장에 안착하느냐다. 정부 쪽에서는 국토부가 관련 시행령 개정 등의 후속 절차를 마치고 또 각 지자체가 추진 사업을 확정하는 내년쯤부터는 효과를 낼 것으로 기대하고 있다. 국무조정실은 이날 윤 대통령이 방문한 울산권의 경우 GB 규제 완화로 최대 10조원 수준의 직접투자 효과 창출이 기대된다고 강조했다.
진희선 연세대(도시공학) 교수는 “지역 활성화가 되려면 단순한 GB 해제가 아닌 세제 혜택 등 기업에 인센티브를 제공해 지방에 내려오도록 하는 것이 관건”이라고 지적했다. 그는 “환경평가 상위등급 개발을 열어 주는 것은 아직 성급해 보인다”며 “지방의 경우 이미 놀고 있는 땅이 많은데 이러한 땅이 다 활용된 이후에 부족하면 그때 논의하는 것이 순서”라고 덧붙였다.
●농지이용 규제 완화…‘수직농장’의 농지 설치 허용
이날 발표된 내용 중 또 하나 눈에 띄는 건 농지이용 규제 완화 부분이다. 이 또한 과소화·고령화 등으로 인한 농촌 소멸위기를 타개하고, 정주(定住) 여건 개선과 산업 유치 등을 통해 지역경제를 활성화하기 위한 조치이다.
우선 정부는 ‘수직농장’의 농지 설치를 허용하기로 했다. 수직농장은 실내 다단 구조물에서 고도의 환경 조절과 생산공정 자동화로 작물 생산량과 품질을 높이는 차세대 생산 시스템이다. 비닐하우스와 달리 현행법상 농지 전용절차를 거쳐 다른 지목으로 변경하거나 타 용도 일시사용 절차를 마친 뒤에만 농지 위에 설치할 수 있어 불합리한 규제라는 지적을 받아왔다.
정부는 관련 법령 개정을 통해 오는 7월부터 수직농장의 타용도 일시사용 기간을 확대하고, 모든 수직농장이 일정 지역 내에서는 별도 제한 없이 농지에 설치될 수 있도록 개선할 방침이다. 정부는 또 농업진흥지역의 자투리 농지(3㏊ 이하)를 정비하기로 했다. 농업진흥지역을 도로·택지·산업단지 등으로 개발한 뒤 남은 농지로 현재 전국에 2만1000㏊가 있는 것으로 추정된다.
●자투리 농지의 합리적 이용위해 상반기 내 소규모 농업진흥지역 정비계획 발표
정부는 자투리 농지의 합리적인 이용을 위해 상반기 내 소규모 농업진흥지역 정비계획을 발표하고, 지방자치단체의 개발수요 신청을 받아 타당성 검토 후 해제절차를 추진해나갈 계획이다. 해제가 결정되면 병원이나 체육관 등이 들어설 수 있게 된다. ‘농촌 체류형 쉼터’도 도입된다. 이곳은 도시민이나 주말 체험영농인 등이 체류할 수 있는 임시 거주시설이다.
주말농장 등을 이용하는 도시민이 굳이 집을 짓거나 큰 비용을 들여 사지 않아도 농촌생활을 경험할 수 있게 돕는다는 취지이다.
GB 풀어 지방경제 활성화·생활인구 유입 기대…일각선 난개발·투기 ‘우려’
비수도권 그린벨트 활용한 산업·연구·물류단지 조성…“개발이익 우선한 무분별한 그린벨트 해제 안돼”…농촌 체류형 쉼터 ‘주택 수’ 산정 여부는 하반기 발표
정부가 개발제한구역(그린벨트·GB) 규제를 20년만에 대폭 해제하면서 비수도권에 기업 투자가 활발해질 전망이다. 비수도권 GB를 풀어 산업·연구·물류단지를 조성하고, 지역 일자리를 만들어 지방 소멸을 막겠다는 게 정부 구상이다.
농촌의 개발을 제한하던 농지 규제도 완화한다. 농지에 수직농장 등 스마트팜을 짓는 것도 허용한다. 제한된 장소에서 시범적으로 스마트팜 사업을 하고 있는 스타트업과 식품 기업의 농촌 진출이 본격화할 것이란 전망이 나온다.
6차산업(1차 산업인 농업을 2차 가공산업 및 3차 서비스업과 융합해 농촌에 새로운 가치와 일자리를 창출하는 산업)이 활성화하고, 청년 일자리가 만들어져 소멸위기에 놓인 농촌을 재생하는데 기여할 것으로 보인다. 주말농장 등을 통해 농촌에 대한 도시민의 접근성을 확대하기 위해 기존의 농막을 확대한 농촌 체류형 쉼터도 허용하기로 했다. 다만 일각에서는 GB규제가 풀리며 난개발되거나 투기 수요가 몰릴 수 있다는 지적도 나온다.
●국토 면적 3.8% 차지한 GB 대거 ‘해제’ 가닥
정부는 2월21일 울산에서 윤석열 대통령 주재로 ‘다시 대한민국! 울산과 대한민국의 새로운 도약’을 주제로 열세 번째 민생토론회를 진행했다. 이날 토론회에서는 ▲GB 해제를 통한 산업 활력 제고 ▲농업의 도약을 위한 농지규제 개선 ▲살기 좋은 기업친화 도시를 주제로 논의가 이어졌다.
정부는 비수도권 GB를 중심으로 규제를 완화하기로 했다. 비수도권에서 지역전략사업을 추진하는 경우 환경평가 1·2등급지일지라도 규제를 풀 계획이다. 기존까지는 6개 환경평가 지표 중 1개만 1·2등급이더라도 전부 해제가 불가능해 산업단지 조성이 어려웠다. 비수도권 지역 주도로 추진하는 지역전략사업의 경우에는 해제 가능 총량을 줄이지 않고 GB를 풀 수 있게 된다.
국토부에 따르면 GB는 국토면적의 약 3.8%를 차지한다. 수도권 등 7대 광역도시권역의 3793㎢ 규모로 남아 있다. 1990년대 말까지는 철저히 구역을 관리하며 엄격하게 규제를 유지했지만, 1990년대 말 이후 국민 임대주택 공급과 보금자리 주택 사업, 산업단지 등을 추진하며 해제되기 시작했다.
지방소멸이 가시화하면서 지역 생존을 모색하는 과정에서 GB 규제해제를 추진하게 됐다는 게 정부 설명이다. 진현환 국토부 1차관은 “그린벨트 등 토지이용규제 개선을 통해서 지역투자를 적극적으로 유도할 수 있는 기반이 마련될 수 있을 것으로 예상한다”며 “특히 비수도권에서 그린벨트를 활용해 산업, 연구, 물류단지 등을 조성하면 기업 투자와 지역 일자리 창출 여건이 개선될 수 있을 것으로 기대한다”고 말했다.
다만 GB 해제로 인해 난개발이나 투기, 환경오염 등의 부작용이 있을 수 있다는 우려도 존재한다. 이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 “향후 시간이 지나면서 집 지을 땅을 확보하자는 등 개발이익을 우선해 무분별하게 그린벨트 해제를 주장해선 안 된다”며 “환경오염이나 유해 물질 등을 막기 위한 추가 규제가 필요할 수 있다”고 말했다.
일각에서는 4월 총선용 정책이 아니냐는 비판을 제기했다. 이에 대해 진 차관은 “지난해 하반기부터 계속 준비해 왔던 사항”이라며 “여러 가지 발표 시점을 고민하다 이번에 발표한 것”이라고 답했다.
●농촌 체류형 쉼터, 주택 수 제외는 ‘글쎄’
농지규제도 대폭 푼다. 우선 농업진흥지역의 3헥타르(ha) 이하 소규모 자투리 농지를 농업진흥지역에서 해제한다. 자투리 농지는 농업진흥지역을 도로·택지·산단 등으로 개발한 이후 남은 농지를 말한다. 정부는 농업 생산성이 떨어지는 자투리 농지를 지역 주민들을 위한 문화복지시설이나 체육시설, 또는 근처 산업단지의 편의시설 등으로 활용할 수 있도록 규제를 완화할 방침이다.
농민 입장에선 소유한 자투리 농지를 지자체나 개발 목적으로 활용하려는 기업 등에 매각하는 게 가능해진다. 농사를 짓지 않아 방치된 땅의 비교적 자유로운 매매가 허용되면서 농가 자금 사정 개선에 도움이 될 것이란 관측이 나온다.
다만 자투리 농지를 매입한 뒤 지목을 변경한 뒤 개발해 재매각하려는 투기 수요가 몰릴 수 있다는 관측도 나온다. 이에 대해 한훈 농림축산식품부 차관은 “농업진흥지역 해제가 땅 투기로 이어질 우려는 크지 않다”고 답했다. 한 차관은 “(소규모 자투리 농지는) 산업단지 개발 등 여러 개발 수요로 인해 3ha 미만으로 남은 것으로, 이미 농업진흥지역의 기능을 상실한 상태”라고 덧붙였다.
현행 농막 제도를 개선한 ‘농촌 체류형 쉼터’도 도입한다. ‘농촌 체류형 쉼터’는 도시민이나 주말체험 영농인 등이 농촌지역에 체류할 수 있는 임시거주시설을 뜻한다. 도시민의 농촌 생활인구 유입을 유도해 지역 경제 활성화에 도움을 줄 전망이다. 이를 통해 농촌 생활 인구가 늘어나고 농촌에 새로운 활력을 불어넣어 농촌소멸 위기에서 벗어나게 하겠다는 게 정부 구상이다.
정부가 2023년 9월부터 11월까지 설문 조사를 실시한 결과 응답자의 약 80%는 농촌 체험형 거주시설이 필요하다고 응답했다. 이 중에서도 40% 정도는 귀농·귀촌하기에 주택 임대나 신축 비용이 부담된다는 의견이 있었다고 설명했다.
정부는 농촌 체류형 쉼터를 주택 수에 포함할 지 여부를 하반기 중 발표할 방침이다. 현재로선 주택으로 간주하지 않고, 농막처럼 농업시설로 분류할 가능성이 큰 것으로 전해졌다. 농막보다는 크지만 펜션보다는 작은 형태로 장기적인 체류 목적보다는 일시적인 휴식 공간으로 쓸 수 있도록 기준 법령을 세울 방침이다.
한 차관은 “농막은 창고의 개념으로, 거주형 시설이 아니어서 농촌 체류형 쉼터를 도입했다”며 “이해관계자 의견을 추가적으로 수렴하고, 관계 부처 협의를 거쳐 하반기 중 법령 개정 작업을 하려고 한다”고 말했다.
환경단체 “그린벨트 해제 확대는 총선용 정책” vs 지자체 “지역개발 새바람”
정부가 2월21일 국책 및 공공 개발사업에 있어서는 개발제한구역(그린벨트) 해제를 폭넓게 허용하겠다는 방침을 밝히자 환경단체는 생태계를 생각하지 않은 무분별한 개발은 지양해야 한다고 반발했다.
특히 지방소멸 대책으로서 그린벨트 해제 확대는 제 기능을 못하고 오히려 국민이 누릴 생태계 서비스의 질만 떨어뜨릴 것이라고 우려했다. 반면, 정부 방침 변화가 적용될 그린벨트 지역이 많은 지자체와 기업은 개발에 새로운 바람이 될 수 있다는 기대감을 나타내는 등 상반된 반응을 보였다.
이용기 환경운동연합 생태보전팀장은 “우리나라는 재작년 범지구적인 생물다양성협약을 맺는 등 국제적 협약에 동의한 것과 달리 국내에선 보호구역을 가꿔나가기보다 개발 현안에 치우치는 상황이 도드라지고 있어 우려스럽다”며 “국제적으로 생물다양성 및 생태계 보존 필요성이 절실한 상황에서 국내에선 총선 등 선거를 앞두고 민심 얻기용 정책이 계속 반복되는 행보를 보여 안타깝다”고 지적했다.
신재은 풀씨행동연구소 캠페이너도 “그린벨트 해제는 지방소멸 대책일텐 데 지역에 규제가 많아서 소멸 위기에 처한 게 아니다”라며 “그린벨트 해제로는 지방소멸 목적 달성을 못하고 시민에게 주어진 생태계 서비스라는 그린벨트 본연의 기능만 약화할 것”이라고 지적했다.
지역 기업은 환영 목소리를 냈다. 울산에 자리 잡은 제련, 합금 제조기업인 LS MnM 도석구 대표는 “이차전지로 사업영역을 확대하려는데 울산에선 투자할 부지가 없는 상황”이라며 “지역에 필요한 산업단지 조성이 제때 될 수 있도록 그린벨트 규제완화를 바란다”고 요청했다.
10년간 중구 그린벨트 내에서 식당을 운영했다는 시민 강운기씨는 “중구는 구 시가지를 제외하곤 온통 그린벨트뿐”이라며 “그린벨트를 풀어 산단 유치하면 기업도 살고, 울산도 살고, 저 같은 자영업자도 잘 살 수 있을 것”이라고 말했다.
지역에선 그린벨트가 발전의 가장 큰 걸림돌이라는 지적이 제기돼왔다. 특히 울산은 전체 면적의 약 25%가 그린벨트다. 울산시와 울주군이 통합돼 1995년 울산광역시가 되면서 다른 시·도와 달리 그린벨트가 도심 한가운데 위치하게 됐다. 김두겸 울산시장이 “그린벨트가 도시의 균형 발전을 가로막고 있다”며 취임 초부터 울산의 그린벨트 해제를 계속 주장한 이유다.
광주·전남권역의 경우 512㎢가 그린벨트로 묶여 있다. 전라남도 관계자는 “현재 중앙도시계획심의위원회에서 갖고 있는 심의·해제 등 실질적 권한도 지방으로 이관해줘야 한다”고 말했다.
●일본이 부러워하는 한국의 그린벨트
1971년 6월 박정희 대통령이 건설부 국토계획 국장을 호출했다. 청와대에 달려가 보니 서울시장과 경기도지사도 와 있었다. 박 대통령이 서울 외곽에 둥근 띠를 그린 뒤 “그린벨트라는 거 있지, 그거 한번 해봐”라고 지시했다. 한 달 뒤 건설부가 “서울 세종로에서 반경 15㎞ 원형을 따라 폭 2~10㎞의 영구 녹지를 지정한다”고 고시했다. 한국형 그린벨트의 탄생이었다.
그러면 박 대통령은 그린벨트를 어떻게 구상하게 됐을까. 주한 영국대사로부터 영국 그린벨트 얘기를 듣고 관심을 두게 됐다는 설명이 있다. 경부고속도로와 연관 짓는 해석도 있다. 경부고속도로 재원 마련을 위한 체비지 매각이 신통치 않자 투기 붐이 일었던 서울 외곽을 그린벨트로 묶어 민간 자본을 체비지 구입 쪽으로 돌렸다는 것이다.
박 대통령 본인은 1975년 청와대 출입기자 간담회에서 “조선 500년 동안 땔감용으로 나무를 자르기만 해서 전국의 산이 민둥산이 됐다. 그래서 그린벨트를 설정했다”고 말했다.
그린벨트 종주국은 영국이다. 산업혁명 여파로 도시 과밀화, 환경오염에 시달리던 영국은 1938년 그린벨트법을 제정하고, 런던 주위에 그린벨트를 설정했다. 현재 영국의 그린벨트는 전 국토의 13%에 달한다. 박 대통령은 전 국토의 5.4%를 그린벨트로 묶었다. 80%가 사유지라 ‘재산권 침해’ 민원이 폭주했다. 박 대통령은 ‘그린벨트 규정’ 표지에 친필로 “개정 시에는 반드시 대통령 결재를 득할 것”이라고 썼다. 그린벨트 관리 부실을 이유로 공무원 2500명을 징계할 정도로 엄격하게 관리했다.
지도자의 강력한 의지 덕에 우리나라 그린벨트는 50년이 지났어도 70% 이상 잘 유지되고 있다. 반면 일본은 한국보다 15년 앞서 그린벨트 제도를 도입했지만, 개발 압력을 이기지 못하고 10년 만에 흐지부지돼 한국의 그린벨트를 부러워한다. 중국 덩샤오핑의 경제 자문관이었던 일본 국토부 차관은 “후일을 위해 베이징, 상하이에 그린벨트를 만들어라. 상세한 내용은 한국에 알아보라”고 조언했다.
윤석열 정부가 지역 균형발전을 위해 첨단 산업 단지가 들어설 경우 그린벨트를 풀어주기로 했다. 1999년 김대중 정부가 제주·춘천·여수 등 7개 지방 도시의 그린벨트를 해제한 이후 가장 큰 규모의 그린벨트 조정이 이뤄질 전망이다. 도시 광역화, 인공지능(AI) 중심의 4차 산업 혁명 등을 감안하면 50년 된 그린벨트의 조정은 필요하다. 하지만 녹지와 산림은 대대손손 물려줘야 할, 무엇과도 바꿀 수 없는 귀중한 국부(國富)라는 사실만은 절대 잊어선 안 된다.
자투리 농지 제한도 확 풀기로…전국 땅부자 확 늘까
배터리·반도체 소부장 같은 지자체 전략사업 추진 때 1·2등급 GB까지 해제…국토부 “연내 전략사업 선정”
정부가 20년만에 전국 그린벨트(GB)를 대대적으로 해제하는 것은 토지이용 효율성을 높여 지역 경제에 활력을 불어넣기 위해서다. 지자체가 지역전략사업을 추진할 경우 GB를 해제할 수 있도록 해 지역의 성장 동력을 확보하고 인구 소멸에 대응할 수 있는 기틀을 마련했다는 것이다. 예를 들어 부울경(부산 울산 경남) 지역에서 GB 규제를 완화하면 최대 10조원 수준의 직접투자 효과가 발생할 것으로 기대하고 있다.
2월21일 민생토론회에서 발표된 GB개선안은 지역전략사업 추진에 따라 해제하는 GB지역을 해제 총량에서 제외하는 것이 핵심이다. 예를 들어 A지자체 지역전략사업으로 배터리 사업이 선정되면 이 사업을 위한 부지로 GB지역을 활용할 수 있게 되는 것이다. 지역전략사업은 지역경제 활성화와 지역특화산업 육성 등 균형발전 기여도가 큰 지자체 주도사업을 의미한다. 중앙정부는 국무회의와 중앙도시계획위원회를 통해 지역전략사업을 지정한다.
현재에는 해제 총량을 모두 소진한 지자체는 추가로 GB를 해제할 수 없다. 해제 가능 총량은 2008년 설정된 이후 지금까지 변동없이 유지되고 있다. 지자체에서 총량 제외를 줄기차게 주장한 것도 이런 이유에서다.
이번 제도 개선안의 또 다른 핵심은 환경평가 1·2등급의 GB 해제도 허용했다는 점이다. GB 내 토지는 보전가치에 따라 1~5등급으로 평가된다. 이 중 1·2등급은 보존 가치가 높아 GB해제가 아예 불가능했다. 하지만 최근 20년 동안 개발제한구역이 3~5등급 위주로 해제된 영향으로 1·2등급지만 남게 되면서 개발 가용지 확보가 어려워지는 문제가 발생했다.
이에 정부는 국가·지역전략사업을 추진하는 경우 환경평가 1·2등급지의 GB 해제도 허용키로 했다. 다만 해제 면적만큼 다른 대체지를 신규 GB로 지정해야 한다는 단서를 달아 GB제도의 본래 취지는 살리는 균형을 맞췄다. 이외에도 환경등급 평가체계도 개선해 환경등급을 지역 특성에 맞게 조정할 방침이다.
정부는 이같은 방식을 통해 신속하고 유연하게 GB를 해제할 수 있을 것으로 기대했다. 지방정부가 사업을 추진하면 중앙정부는 법·시행령 개정없이 국무회의에서 전략사업으로 지정해 GB 해제까지 빠른 시간 안에 마무리해 지방주도의 균형발전을 이끌어 낸다는 구상이다. 후보지는 일단 부산 울산 경남권과 호남권이 유력하게 떠오른다.
정부가 지난 3월 발표한 국가첨단산업단지 15곳 중 수도권을 제외한 14곳이 포함될 것이란 분석도 있다. 대구시와 대전시, 충남 천안시, 경남 창원시, 경북 안동시 등이 해당된다. 진현환 국토부 1차관은 “올해 안에 지역 전략산업 그린벨트 목록을 확정하면 내년부터 비수도권 그린벨트 해제가 본격화될 것으로 예상한다”고 말했다.
전문가들도 지방 소멸이 가시화되고 있는 상황에서 이번 GB제도 개선안이 지역 경제에 긍정적 영향을 미칠 것으로 전망했다. 이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 “현재 인구 추이로 보면 30년 뒤엔 국내 인구가 절반 수준으로 감소한다”며 “지역의 핵심산업 육성 측면에서 지방 그린벨트 해제는 충분히 검토해볼 사안”이라고 말했다.
한편 이번 제도 개선안이 비수도권 GB에만 그친 것은 아쉽다는 평가도 나온다. 정부는 이번 GB개선안이 지방 균형발전에 초점을 맞춘 만큼 수도권 GB 해제로 이어질 것이란 관측에 대해선 “검토하고 있지 않다”고 선을 그었다. 이창무 한양대 도시공학과 교수는 “그린벨트는 도시 공간구조를 왜곡하고 토지 이용의 비효율성을 야기한다”며 “환경등급 1·2등급 해제는 수요가 높은 수도권에도 적용을 검토해볼 필요가 있다”고 말했다.
정부는 고령화로 인한 농촌 소멸위험에 대응해 농지이용 규제도 풀기로 했다. 농업진흥지역 내 자투리 농지를 정비하는 방안이 포함됐다. 농업진흥지역은 농지를 효율적으로 이용하기 위해 지정한 지역이다. 농업진흥지역을 도로나 택지, 산업단지로 개발한 뒤 남은 3ha 이하 농지가 정비 대상이다.
정부가 이번 방안을 구상한 것은 자투리 농지가 기계화 영농 효율성이 낮아 농업 생산성이 떨어진다는 지적이 많았기 때문이다. 그간 자투리 농지를 활용해 지역 주민을 위한 문화복지시설이나 체육시설, 근처 산단의 편의시설을 만들자는 목소리가 컸다.
하지만 이 땅은 농업진흥지역으로 묶여 있어 토지이용에 제약이 있었다. 현행법은 농업진흥지역을 농업 생산 외 다른 용도로 개발하는 것을 제한하고 있다. 정부는 2024년 상반기 중 소규모 농업진흥지역 정비 계획을 발표할 방침이다. 또 지자체의 자투리 농지개발 수요 신청을 받아 타당성을 검토하고, 추후 해제절차를 추진할 계획이다.
도시민이나 주말체험 영농인이 농촌에 임시로 머물 수 있는 농촌 체류형 쉼터도 도입한다. 최근 도시민의 도농 복합생활 수요가 늘어나는 상황을 고려한 조치다. 이로 인한 전국에 땅 부자가 크게 늘어날지는 아직 미지수다.
수경(水鏡) 문윤홍 大記者/칼럼니스트, moon4758@naver.com
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