돈 풀어도 역부족…빨라지는 지방소멸과 대책
전국 시·군·구 228곳 중 51곳 고위험…지자체, 지원금 풀어 인구유입 안간힘…산부인과 사라진 자리 요양원 들어서…시군구 두 곳 중 한 곳에 소멸 ‘그림자’…전문가 “거주 기반·여건 조성 등 중요”
전북특별자치도 정읍시 ‘W복지센터’는 불과 2년 전만 해도 아기 울음소리가 끊이지 않던 산부인과 겸 산후조리원이었다. 하지만 병원을 찾는 산모들이 급감하자 결국 문을 닫았고, 노인을 돌보는 재가복지시설과 요양원이 새로 둥지를 틀었다. 지난 15년여간 산후조리원과 함께 산부인과를 운영했던 인근 S산부인과 병원도 비슷한 시기 폐업해 노인 요양·재가복지시설로 간판을 바꿔 달았다.
인구 10만명이 넘는 정읍 지역에 남은 산부인과는 현재 단 1곳뿐이다. 반면 요양시설은 2023년에만 3곳이 생겨나 23곳이 운영 중이다. 정읍시 관계자는 “신생아 수가 줄고 고령화가 가속화되다 보니 재가복지센터 등 노인복지시설만 늘어나 경쟁이 치열하다”고 말했다.
정읍시는 지난해 2월 한국고용정보원이 발표한 ‘지방소멸위험지수’ 위험단계에 진입했다. 전북 14개 시·군 중 전주시를 제외한 모든 지역이 이에 해당한다. 군 단위 지역 7곳은 소멸 고위험 지역으로 분류됐다.
소멸 위기에 처한 지역은 전북도나 정읍시뿐만 아니다. 전국 228개 시·군·구 가운데 51곳이 소멸 고위험 지역으로 분류됐다. 또 전국 시·군·구 중 67곳은 지역소멸 진입을 앞두고 있다. 지역 절반이 사라질 수 있다는 전망이다. 소멸 위험 지역은 2016년 79곳에서 2021년 106곳으로 급증했고 지난해는 118곳으로 더 늘었다. 주된 원인은 유례없는 저출산에 따른 인구 감소와 청년층의 수도권 유출, 초고령화 가속화 등이다.
저출생·고령화 가속도에 ‘벼랑 끝’…주거지원·이민정책에 ‘사활’
●인구 감소 가속화, 지역소멸 위기도 ↑
한국의 합계출산율은 2023년 역대 최저 수준인 0.7명대로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 가장 낮다. 행정안전부가 2월10일 발표한 2023년 말 기준 주민등록인구 통계에 따르면 수도권과 비수도권 인구 격차는 70만명으로 역대 최대치를 기록했다. 저출생에 따른 고령화도 가속화하면서 70대 이상 인구가 사상 처음으로 20대 인구를 넘어섰다. 일자리를 찾아 수도권으로 떠난 청년들 자리를 농촌지역 고령층이 메우고 있는 것이다.
지방에서 아이 울음소리가 끊기면서 산부인과, 소아과병원과 함께 사라지고 있는 것은 유·초·중·고교들이다. 일례로 강원 춘천시에서 1997년 개원한 한 어린이집은 한때 원생이 110명에 달했다. 하지만 2015년 취원생이 2명에 그치더니 이듬해 졸업식을 끝으로 결국 문을 닫았다. 빈 공간은 현재 노인복지센터로 바뀌었다. 행안부 등에 따르면 2012년 이후 최근 10년간 전국에서 운영 중이던 어린이집이나 유치원이 경로당 등 장기요양기관으로 전환한 사례는 190건이 넘는다.
전남에서 학령인구 감소로 2024년 중 폐교하는 초등학교는 5곳이다. 또 전남지역 초교 22개교는 신입생을 한 명도 받지 못했다. 초교 병설 유치원 9곳도 오는 3월 중 폐원할 예정이다. 2024학년도 1학기 개학을 앞둔 초교 예비소집을 마친 결과 신입생이 한 명도 없는 학교는 분교장 12곳 포함 22곳에 달했다. 이런 저출생 여파는 전국 공통적인 상황이다. 지난해 기준 전국 초·중·고교에서 입학생이 1명도 없는 학교는 2138개교로 전체 학교의 17.6나 됐다. 2024년에는 더 늘 것으로 추산된다.
●거창군 출생아 1인당 1억1천만 지원 등 지자체 ‘출산지원금’ 봇물…효과는 “글세”
지자체들이 지역소멸이나 인구절벽을 늦추기 위해 꺼내 든 카드는 출산장려금과 아동수당 등 ‘현금성 지원’이다. 경남 거창군은 2024년 들어 출생아 1인당 1억1000만원을 지원하는 대책을 내놨다. 출산축하금 2000만원을 비롯해 양육지원금으로 60개월간 매월 30만원씩 지원하고 청소년 꿈키움바우처 제공, 대학생 등록금 지원, 결혼축하금 지급 등을 이어가는 방식이다.
전북 익산시도 2024년 ‘청년다이룸 1억 패키지 더하기’ 정책을 통해 생애주기에 걸쳐 최대 1억7000만원 상당을 지원한다. 전남 강진군은 아이 1명당 7세까지 최대 5040만원을 지원하며, 충북 제천시는 둘째 아이를 낳으면 600만원, 셋째 이상에겐 3000만원을 준다. 주택자금을 대출받는 가정에는 자녀 수에 따라 최대 3800원까지 현금을 지급한다. 충북 영동군은 올해 ‘1억원 성장 프로젝트’를 꺼내 들었다.
결혼 후 지역에 정착하는 45세 이하 청년 부부에게 1000만원을 주고 관내에서 결혼해 아이를 낳아 키우는 부부에게 최대 1억2400만원을 지급하겠다는 내용이다. 경남 거창군도 이런 정책으로 출생아 1인당 1억1000만원을 지원한다.
아이 낳기 힘든 난임부부를 위한 지원도 저출생 극복 정책으로 인기를 얻고 있다. 전북 전주시와 경남 진주시는 2024년부터 ‘난임 시 시술비 지원’과 함께 ‘난임부부 격려금 지원’ 사업을 시행한다. 난임 시술 후 임신이 되지 않을 경우 매회 20만원씩 격려금을 주는 제도다.
강원 강릉시는 지역에서 6개월 이상 계속 거주 중인 산모에게 산후조리비 50만원을 지급한다. 정부는 올해부터 0세 부모 급여를 월 100만원으로 늘렸다. 첫 만남 이용권을 통해 첫째 아이 낳으면 200만원 지급한다. 월 10만원씩 주는 아동수당까지 합치면 아이 첫 생일인 돌까지 1520만원을 받게 된다.
문제는 이런 현금성 지원이 일시적인 효과에 그칠 수밖에 없다는 것이다. 전남 해남군의 경우 2005년부터 출산장려금 정책을 발 빠르게 시행해 2012년부터 7년간 전국 기초지자체 중 출산율 1위에 올랐다. ‘해남의 기적’이라는 호평도 들었다. 하지만 지자체마다 경쟁적으로 비슷한 제도를 도입한 최근에는 해남 출생아 수가 절반 이하로 떨어졌다는 얘기가 들린다.
●주거지원·이민·생활인구…새 카드 꺼내
최근 지자체들이 새로 꺼내 든 카드가 ‘주거지원’이다. 전남 화순군은 ‘월세 1만원 임대 아파트’ 공급에 박차를 가한다. 지난해 4월 전국 최초로 신혼부부와 청년을 대상으로 이를 도입해 100가구의 전입 효과를 거뒀기 때문이다. 인근 나주시는 올해 아예 임대료가 없는 ‘0원 청년 임대 아파트’를 70가구 규모로 공급하기로 했다. 전남도는 청년·신혼부부가 1만원에 생활할 수 있는 임대 아파트를 모든 16개 군에 최소 50가구 이상씩 총 1000가구를 신축해 제공할 방침이다.
2023년에 이어 2024년 들어서도 출생아 증가 전국 1위를 기록 중인 충북도는 올해 ‘청년 신혼부부 반값 아파트’ 공급과 ‘출산·양육비 무이자 신용 대출’을 시행할 계획이다. 올해 들어 ‘저출생과의 전쟁’을 선포하고 태스크포스(TF)를 출범시킨 경북도는 신혼부부에게 주택을 임대하고 아이를 출산하면 임차료를 환급해 주는 ‘아이돌봄타운’ 등을 도입했다.
전라북도는 이민정책을 꺼내 들었다. ‘지역 특화형 비자’를 확대해 장기적으로 인구 10%까지 외국 우수 인재를 유치하고 취업과 정착, 나아가 지역경제 활력을 불어넣으려는 의도로 풀이된다. 전라남도는 인구청년이민국을 신설했고 경기·충남·경북도에서는 법무부 출입국·이민관리청 유치전에 뛰어들고 있다.
충북 단양군은 빼어난 자연경관을 기반으로 관광객을 유입시켜 체류 인구를 늘리는 전략을 선택했다. 지난해 6월 기준 주민등록 인구 2만8000명에 불과한 이 지역의 월 체류 인구는 24만1000명으로 8.6배나 많았다. 대전 서구청은 자녀 2명 이상을 낳은 공무직 직원들을 정년 후에도 재고용할 수 있게 하는 새로운 출산 장려 정책을 내놨다.
주민등록 전입을 통해 인구를 늘리려는 지자체들도 있다. 충북 보은군은 전입을 유도하면 최대 50만원을 포상금으로 지급한다. 전북 고창군도 전입 가구원과 군인, 전입 유공기관·단체·기업체에 50만~200만원을 지원키로 했다.
●전문가 “민·관 협력해 시너지 효과를”
전문가들은 지방소멸을 막기 위해서는 정부·지자체와 함께 지역 사회 구성원의 관심과 협력이 뒷받침돼야 한다고 조언한다. 부영그룹이 최근 저출산 문제에 대응하기 위해 출생 직원 자녀에게 현금 1억원을 일시에 지급하는 파격적인 출산 장려책을 내놓은 게 대표적이다.
김태연 단국대 교수(환경자원경제학)는 “지방소멸 위기는 지역 쇠퇴의 결과이지 인구 감소가 근본적인 원인이 아니다”며 “지방소멸 대응 정책의 목적을 인구 증가보다 경제 활성화에 두고 지역에서 인구가 늘어날 수 있는 기반과 여건을 먼저 조성하는 게 중요하다”고 말했다.
정부가 지역에 활력을 불어넣기 위해 2022년부터 매년 1조원씩 10년간 지원하는 지방소멸대응기금을 더 늘리고 조기에 지급하는 대책도 필요하다는 지적이 나온다. 전북도 관계자는 “일자리 창출과 청년인구 유입, 생활 인구 확대 등에 쓸 기금을 9월에 배분하다 보니 이듬해로 이월되기 십상”이라며 “지난해 전북에 배정된 기금 2058억원의 14개 시·군 집행률은 32%에 그쳤다”고 토로했다.
소아과 출장 진료 제공…아이 낳기 좋은 환경 만들기
지방소멸 위기 막을 고향사랑기부제…곡성군 ‘소아과를 선물하세요’ 추진
신생아 월 10명도 못 넘어 극복 나서…영암군은 공공산후조리원 시설 개선
지방소멸 위기를 맞은 전국 지방자치단체마다 공통적인 해법으로 고향사랑기부제를 꺼내 들었지만, 대부분 큰 실효성을 거두지 못하고 있는 모양새다. 지자체마다 천편일률적인 방식으로 추진하면서 기부금이 당초 기대에 턱없이 못 미치고 있다는 자성의 목소리가 나온다.
3월1일 전남 지자체 등에 따르면 2024년 고향기부제는 발상의 전환을 통한 맞춤형 기부 방식을 속속 도입하고 있다. 전남 곡성군의 경우 민간 소아청소년과 진료 인력과 장비 확충을 위해 ‘소아과를 선물하세요’란 이색적인 홍보 프로젝트를 진행하고 있다.
고향사랑 기부금을 소아과 관련 사업으로 지정 기부받아 도시 지역 소아과 전문의를 이 지역으로 초빙해 출장 진료케 하는 사업이다. 인구감소 지역으로 꼽힌 곡성군은 인구 2만6000명의 ‘초미니 지자체’로 지난 한 달간 신생아 수가 10명도 넘지 못하는 저출산 위기를 겪고 있다.
전남 영암군은 고향기부제를 출산 지원을 위한 재원으로 삼고 있다. 영암군에 조만간 들어설 공공산후조리원에 필요한 의료기기 구매를 기부금으로 충당할 방침이다. 아울러 전남 담양군은 시행 전부터 전담조직을 신설해 답례품을 특산물로 선정하는 등 꼼꼼한 준비로 지난해 전국 최고액(22억4400만원)을 기부받았다. 기부자들에게는 한우, 떡갈비 등 43개 품목에 걸친 120여개 답례품(6억5000만원 상당)을 제공해 지역경제 활성화에도 일조하고 있다.
고향사랑기부제 시행 원년인 2022년 이후 지난 1년간 전라남도와 22개 시·군이 모금한 기부금은 143억원에 달한다. 일각에선 전국에서 가장 많은 고향기부금 모집이 지방소멸 위기 극복의 마중물이 되고 있다는 평가가 나온다. 목포시는 이 기금으로 보호 종료 아동의 자립 준비를 위한 교육비 지원을, 나주시는 ‘100원 마을 공동 빨래방’ 운영 사업을 추진하고 있다. 담양군은 거동이 불편한 어르신들의 병원 동행과 퇴원 환자 통합 돌봄 사업을 하고 있다. 인근 보성군은 무장애 경사로를 설치할 예정이다.
고향사랑기부제는 시행 2년 차를 맞은 2024년에 더욱 탄력을 받을 전망이다. 최근 국무회의에서 최종 확정된 ‘고향사랑기부금에 관한 법률 일부개정법률안’에 따라 1인당 기부금 한도가 현행 500만원에서 2000만원으로 상향 조정됐기 때문이다. 모금 방식도 향우회·동창회 등 사적 모임을 통하거나 문자 메시지 등을 활용할 수 있게 됐다.
도시 살아도 주말엔 시골별장 ‘세컨드 홈’으로…지역 생활인구 늘린다
인구감소지역 집 사도 ‘1주택자’ 유지…재산세·양도소득세 등 특례 혜택 추진…리모델링·식료품 등 소비 활성화 효과…정부, 비과세 혜택 ‘구매 특례제’ 시행…전문가 “가격·규모 상한선 설정 등 필요”
수도권 1주택자가 인구감소지역에 집을 살 경우 한 채까지는 1주택자의 혜택을 유지시켜 주는 ‘세컨드 홈’ 정책의 구체안이 7월 발표된다. 지방주택 수요 활성화를 통해 지방소멸 대응 및 부동산 경기 부양 ‘두 마리 토끼’를 잡겠다는 정부의 의지가 반영된 조치다.
관건은 투기 봉쇄다. 세컨드 홈 허용 시 시세차익을 노리고 달려드는 투기꾼들이 늘어날 경우 집값 상승, 지역민 불편 등 부작용이 나타날 수 있기 때문이다. 전문가들은 수도권 및 지방 대도시 등의 특례지역 제외, 구매 가능한 주택의 가격·규모 상한선 설정 등이 필요하다고 지적한다.
세컨드 홈 지역은 각 지방자치단체 및 대통령 직속 지방시대위원회 등 유관기관이 의견조율을 거쳐 선정하는 전국 인구감소지역 가운데 1주택 특례지역이다. 정부가 지난 2월초 발표한 ‘2024년 경제정책방향’에 포함된 내용이다.
3월1일 관계 부처에 따르면 세컨드 홈은 서울 등 비인구감소지역의 1주택자가 인구감소지역에 주택을 한 채 더 구매할 경우 재산세, 종합부동산세, 양도소득세에 대해 1주택자와 동일한 특례 혜택을 주는 제도다. 이는 지방주택 거래 활성화를 통해 지방소멸에 효과적으로 대응하려는 의도다. 도시에 거주하며 직장을 다니더라도 지방에 별장을 보유할 경우, 주말에는 지방에서 생활하게 돼 지방이 활성화될 것이라는 게 정부 입장이다.
예컨대 수도권에 공시가격 9억원 이하 집 한 채를 가진 사람이 인구감소지역에 주택 1채를 살 경우 재산세의 경우 세율이 0.05%포인트 인하되고, 공정시장가액비율 특례를 적용받는다. 종부세는 12억원까지 기본공제, 고령자·장기보유라면 최대 80%까지 세액공제를 받을 수 있고 집을 매매할 때 내는 양도세도 12억원까지 비과세 혜택을 받는다는 식이다. 다만 기재부는 실질적 세제혜택과 관련된 가액, 적용지역 등 구체적 요건은 추후 발표한다는 계획이다.
행정안전부에 따르면 현재 인구감소지역으로 지정된 지역은 총 89곳이다. 인구감소지역은 5년 단위로 지정하는데 2021년 처음 시행돼 2026년까지 유지된다. 전문가들은 세컨드 홈 정책이 정부의 의도대로 지방경기를 활성화하는 효과를 낼 수 있을 것으로 기대하고 있다.
서울시 행정2부시장을 지낸 도시 정책전문가 진희선 연세대 교수(도시공학)는 “은퇴에 가까운 분들이 고향이나 시골에 집 하나 장만하고 싶어하는 경우가 많다”며 “집이 생길 경우 인구소멸지역에 생활인구가 늘어날 것이고, 이들이 세컨드 홈을 베이스캠프 삼아 그 지역에 적응할 경우 이분들이 거주인구로 바뀔 수 있다”고 세컨드 홈 정책 효과성에 대해 긍정적으로 평가했다. 진 교수는 “생활인구나 거주인구가 늘어나면 거주지 리모델링, 인테리어부터 음·식료품까지 그 지역 소비가 자연스럽게 늘어나는 ‘낙수효과’도 기대할 수 있다”고 덧붙였다.
●“큰 도시 특례 지정 ‘투기판’ 초래해”
하지만 세컨드 홈 도입 과정에서 주택 가격, 규모 등에 대한 면밀한 검토가 필요하다는 지적이다. 수도권과 부산·대구 내 9곳, 수도권 인근, 도·농 복합도시 등 규모 있는 도시들이 세컨드 홈 지역으로 지정될 경우 자칫 ‘투기판’이 벌어질 수 있다는 우려 탓이다.
현재 89곳의 인구감소지역 중 군 단위 지방뿐 아니라 부산 동구·서구·영도구, 대구 남구·서구 등 광역시 일부도 포함돼 있다. 수도권에서는 인천 강화군·옹진군, 경기 가평군·연천군이 인구감소지역으로 지정돼 있다.
권대중 서강대 교수(부동산학)는 “인구감소지역이라고 다 특례를 적용하면 투기판이 벌어질 수 있다”며 “수도권과 천안, 원주 같은 도·농 복합도시, 지방 대도시 등 규모가 있는 시도는 제외해야 한다”고 강조했다. 권 교수는 또 “세컨드 홈도 상한선을 규정해야 한다.
가격은 3억원 이하, 주택 규모는 85㎡ 이하가 적당하다”며 “이 이상은 세컨드 홈이 아니라 ‘호화주택’이고, 3억원 이상으로 상한선을 설정할 시 지방주택 시세를 끌어올려 지역민들의 삶에 부정적 영향을 미칠 수 있다”고 말했다. 그는 계속해서 “이렇게 규제를 가하는 대신 확실한 유인 요인도 제공해 줘야 한다”며 “취득세, 양도소득세 등을 아예 면제해 주는 방안도 고려할 만한 가치가 있다”고 덧붙였다.
한문도 서울디지털대 교수(부동산학)도 세컨드 홈 지역 지정이 치밀하게 이뤄져야 한다고 강조했다. 한 교수는 “현재는 인구감소지역으로 지정돼 있지만 도시계획이 세워져 있거나 지리, 환경적 영향으로 발전가능성이 높은 지역이 있다”며 “이러한 곳들을 세컨드 홈 지역으로 지정할 경우 시세차익을 노리고 들어오는 세력들에게 문을 열어주는 꼴이 된다”고 경고했다.
●“경기 연천 등 접경지역 투기판 우려 비현실적”
정부도 이러한 문제를 고려해 수도권 및 대도시 지역에 관해서는 기초단체 특성을 고려한 맞춤형 검토가 이뤄질 것이란 전망이 우세하다. 일부 투기 가능성을 고려해야겠지만, 일률적인 잣대를 들이대기는 어렵다는 점에서 선별적으로 포함될 것이란 전망이다.
수도권의 경우도 일부 지역이 선별적으로 포함될 가능성이 큰 것으로 알려졌다. 최전방 접경 지역인 경기 연천군·인천 강화군, ‘서해 5도’를 아우르는 인천 옹진군에서 투기판을 걱정하는 것은 비현실적이란 주장이다. 정부가 지난해 1월 발표한 ‘세제개편 후속 시행령 개정안’에서 연천·강화·옹진군 주택을 포함한 2주택자는 종부세와 양도세상 1주택 혜택을 받도록 조치한 것도 같은 맥락이다.
일각에서는 세컨드 홈이 주택 소유 불균형만 심화시킬 것이란 우려도 제기된다. 최은영 한국도시연구소장은 “이명박정부 때도 이와 비슷한 다주택자 규제 완화 정책이 줄을 이었지만 지방경기 부양이나 인구 증가로 이어지지 않았다”며 “그저 20년간 55% 내외로 제자리걸음만 거듭하던 자가점유율을 더욱 악화시킬 가능만 높다”고 혹평했다.
●농어촌 애물단지 ‘빈집’… 다양한 활용 모색
인구감소지역의 대표격인 농어촌은 ‘빈집’ 문제로 오랫동안 골치를 앓아 왔다. 사람의 손길 없이 장기간 방치된 주택이 흉물로 변하고 그로 인해 사람들이 농촌을 꺼리는 악순환이 벌어지기 때문이다. 이에 정부와 지역민들이 빈집 문제를 해결하기 위해 다양한 정책을 추진하고 있다.
3월1일 농림축산식품부에 따르면 정부는 빈집 문제를 해소하기 위해 ‘농어촌주택 구매 특례제도’를 실행하고 있다. 2025년까지 한 세대가 일반 주택 1채와 농어촌주택 1채를 보유했을 경우 양도소득세를 매길 때 농어촌주택을 보유 주택 수에서 제외해 주는 것이 골자다.
이 경우 납세자는 세법상 1세대 1주택자가 되므로 일반 주택의 ‘3년 보유’와 ‘조정대상지역 2년 거주’ 요건을 채우면 비과세 혜택을 받을 수 있다. 이는 현재 기획재정부에서 추진하고 있는 ‘세컨드 홈’의 시초라고도 볼 수 있다.
빈집을 활용하는 정책도 추진 중이다. 우선 1년 이상 아무도 거주하지 않거나 사용하지 않는 농어촌주택을 숙박업으로 활용하는 사업이 2020년 규제샌드박스 실증특례로 지정된 후 현재까지 이어지고 있다. 다만 제주도 내 빈집 9채 운영 외에 아직까지 뚜렷한 성과가 없다. 이에 정부는 지난 1월25일 규제샌드박스 실증특례 적용기한 2년 연장과 영업일 수 제한 등 부가조건 등을 폐지하며 성과 달성에 매진하고 있다.
이와 유사한 ‘농촌유휴시설활용 지역활성화 사업’도 2023년 9월 충남 서천군 마산면에 ‘카페 329’를 개점하며 첫발을 내디뎠다. 기존에 사용되지 않던 고택(古宅)을 카페로 리모델링한 것으로, 빈집 정리는 물론 관광객 유치까지도 기대해볼 수 있어 일석이조다.
공공 주도가 아닌 ‘민관합동 빈집재생 프로젝트’도 추진 중이다. 1호 사업 대상지로는 전남 해남군이 선정됐으며, 민간에서는 이마트와 대중소기업농어업협력재단이 참여해 정부와 민간이 마련한 총 8억5000만원의 사업비를 투입, 해남군의 빈집 20호를 리모델링해 폐교 위기인 마산초등학교의 전학가구 임대주택과 농촌 체험마을과 연계한 마을호텔 조성에 착수할 예정이다.
이러한 노력에도 쏟아지는 농어촌 빈집을 감당하기 어려운 까닭에 정부는 2023년 4월 ‘농촌 빈집정비 활성화 대책’을 추가 발표했다. 각 지자체가 5년 단위 빈집정비계획에 기반을 둔 빈집정비를 추진할 수 있도록 중장기 목표를 설정한다는 내용으로, 현재 6만6000곳에 달하는 빈집을 2027년까지 절반인 3만3000곳으로 감축하는 것이 목표다.
수경(水鏡) 문윤홍 大記者/칼럼니스트, moon4758@naver.com
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