신상진, ’노후계획도시 특별법’ 조속한 국회 통과 촉구
…30년 지난 분당 신도시 신속한 재정비 필요…이주단지 확보위해 개발제한구역 해제 필요
신상진 성남시장은 ‘노후 계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법’의 국회 본회의 조속 통과를 촉구하는 성명서를 발표했다. 신 시장은 2023년 12월3일 발표한 성명서에서 “분당 신도시는 개발된 지 30여 년이 지나 노후화로 인한 주민 불편이 심각한 상황으로 특별법을 통해 신속한 재정비가 필요한 실정”이라며 “11월29일 국회 국토교통위원회 국토 법안심사소위 통과를 환영하며 법제사법위원회와 본회의 또한 신속히 통과돼야 한다”고 촉구했다.
아울러 신 시장은 "분당 신도시는 특별법만으로는 정비에 한계가 있다. 바로 성남시에 있는 서울공항으로 인한 비행안전구역 때문이며 특별법으로 용적률이 완화되더라도 고도제한으로 인해 그 용적률을 활용하기가 어렵다"며 "비행안전구역으로 인한 고도제한 규제를 완화해 분당지역 주민이 쾌적한 주거환경에서 거주할 수 있도록 관계부처와 국회의원이 여야 할 것 없이 협력해 줄 것을 요청한다"고 말했다.
또한 그는 "정비사업을 위해서는 이주단지 확보를 필수사항으로 규정하고 있으나 성남시는 전체면적의 약 73%가 개발제한구역(그린벨트)을 포함한 녹지로 지정돼 있어, 성남시장의 권한만으로는 적정량의 이주단지를 공급하는 데 한계가 있다"며 "국토교통부 장관 또는 경기도지사의 권한을 동원해 보전가치가 낮은 그린벨트를 해제하고 이주단지를 공급할 수 있도록 적극나서 줄 것"을 요청했다.
판교 대장지구 보전·자연녹지, 왜 가치가 상승하나
판교 대장지구는 애초에 공영개발 방식이었다가 베버리힐스 컨셉으로 민간투자 사업이 진행되는가 싶더니 이런저런 이유로 원래의 보전녹지 모습으로 방치되었던 곳이다. 그러나 이곳을 개발할 수밖에 없게 된 이유가 바로 판교테크노밸리의 성공적 개발이다.
판교테크노밸리 사업의 성공으로 판교지역에 지속적인 주거수요가 생기고 공급이 수요를 따라가지 못해 판교지역의 땅값이 폭등하는 현상이 나타나자 성남시는 성남도시개발공사를 세우면서 2014년 개발구역으로 확정짓고 지금의 판교 대장지구를 개발하게 됐다.
개발과정에서 탈도 많고 말도 많은 곳이었지만, 지금은 어떤가. 원래 이 일대가 전부 보전녹지였던 만큼 개발 후 숲세권의 좋은 환경은 덤이고 1군 아파트 브랜드들이 대거 참여한 이유로 판교하면 상당히 고급스럽고 비싼 동네로 인식이 되어있기 때문이다.
판교 대장지구는 개발방식이야 어찌 됐든 민간택지지구로 분양가상한제가 적용되지 않아 앞으로 지가가 한번 더 폭등할 것이라는 게 일반적인 견해다.
자연녹지에는 많이 투자하지만 보전녹지의 임야는 주변에 특별히 큰 이슈가 있지 않는 한, 일단 배제하기 마련이다. 그런데 판교 대장동의 미개발지는 대부분 보전녹지이다. 임야이므로 분할하지 않는 한, 당연히 평수가 크다. 그래서 대부분 지분매매를 하게 된다.
그런데 판교 대장지구는 자연녹지든 보전녹지든 왠만한 곳의 대지가격만큼 가격이 형성돼 있다는 게 업게 관계자들의 전언이다.
자연녹지지역에서의 개발사업 접근하는 법
부동산개발 사업에서 수익을 내기 위해서는 토지를 싸게 사는 게 중요하다.이에 자연녹지지역을 알아보거나 토지 매입을 하려는 디벨로퍼가 많다
자연녹지지역의 토지를 싸게 매입해 개발사업을 하려고 할 땐 많은 난관이 발생한다. 자연녹지지역의 토지 가격과 아파트를 짓기 위한 2종 일반주거지역의 토지 가격은 차이가 크다. 경기 성남의 몇개 프로젝트, 용인, 부산 기장에서 나온 각종 특혜 시비로 시끄러웠다.
자연녹지지역에서 개발사업을 하려면 3가지가 핵심이다. 합법적인 개발방식으로 접근, 지자체의 장기 도시계획 확인, 지역주민과의 소통과 설득이다. 토지의 용도지역제도는 토지의 용도를 주거·업무·녹지 등으로 나눠 각 토지마다 적절한 개발을 유도하는 전통적인 도시계획 제도이다.
용도지역상 도시지역을 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분하는데, 녹지지역은 보전녹지지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역으로 다시 나뉘어진다. 자연녹지지역은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 지정된 용도 중 녹지지역의 하나로 도시의 녹지공간 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한해 제한적인 개발이 허용되는 지역이다.
자연녹지지역 안에서는 도시계획조례로 따로 층수를 정하는 경우를 제외하고는 4층 이하의 건물만을 건설할 수 있다. 그 건물들은 단독주택, 1종 근린생활시설, 2종 근린생활시설, 의료시설, 교육연구시설, 노유자시설, 수련시설, 운동시설, 창고, 동물 및 식물 관련시설, 자원순환 관련시설, 교정 및 국방·군사시설, 방송통신시설, 발전시설, 묘지관련시설, 관광휴게 시설들만을 건설할 수 있다.
하지만 '도시, 군계획조례에 의해 건축할 수 있는 건축물(해당 건축물의 건축 가능 여부에 대한 권한을 시와 군에 위임)'을 보면 아파트를 제외한 공동주택 건축이 가능하다.
자연녹지지역에서 아파트를 건축하기 위해서는 지구단위계획을 변경해야 한다, 4가지 접근 방식을 검토할 수 있다. 민간사업자에 의한 자연녹지지역에 대한 대지조성 사업제안, 주민제안에 의한 지구단위계획 변경, 도시개발법에 따른 사업제안, 민간임대주택 특별법에 따른 사업제안이 그것이다. 디벨로퍼가 자연녹지지역을 개발 사업지로 검토할 경우에는 제일 먼저 지자체의 '장기적인 도시, 군 관리 계획서'를 찾아봐야 한다.
장기적으로 자연녹지지역이 주거지역으로 용도 변경이 될 가능성이 있는지 확인하는 게 우선리다. 시가화예정용지 또는 주거지역으로 용도가 변경되게 되면 아파트 건설이 가능한 지역이 된다. 이를 확인하고 아파트를 건립하려면 먼저 지구단위계획 수립 및 용도지역이 변경되는 도시관리계획 절차를 거쳐 아파트를 건립할 수 있는 용도지역이 돼야 한다.
주택법이나 관계 법령에 따라 주택 건설 대지 요건을 갖추는 게 선행돼야 한다. 현재 자연녹지지역인 용도지역 상태에서는 아파트를 건설할 수 없다.
그렇다면 지구단위계획은 무엇인가. 지구단위계획은 해당 지구단위계획구역의 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 경관, 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 해당 구역을 체계적·계획적으로 개발·관리하기 위해 건축물 그밖의 시설의 용도, 종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화해서 수립하는 계획이다.
위 4가지 개발 접근 방식 중 첫 번째로, 민간사업자가 자연녹지지역에 대한 대지조성 사업 제안이 있다. 지구단위계획을 변경하기 위해 민간사업자가 자연녹지지역 내 대지조성을 위한 지구단위계획구역 지정에 대해 사업 제안을 하는 접근방식이다.
주택법 제15조 제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조 제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. (법제처 법령해석. 2018.05.21.)
도시지역 내에서는 지구단위계획 기법이 필요한 어느 지역이든 탄력적으로 지구단위계획을 적용할 수 있게 법률로 명시돼 있다. 법제처는 체계적·계획적인 관리나 개발이 필요한 경우에 가능하다고 해석했다.
법제처는 주택법 제15조 제1항 및 같은 법 시행령 제27조 제1항에서는 1만㎡ 이상 의 대지조성사업을 시행하려는 자는 주택법 제15조 제1항 각 호의 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있는 바, 이 사안은 공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 주택법 제15조 제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 국토계획법 제51 조 제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있는지에 관한 것이라고 했다.
민간사업자가 지자체 인허가관청에 대지조성사업을 통해 지구단위계획 변경을 제출하는 방식으로 어프로치(접근)하는 방식이다. 간혹 자연녹지지역에서 지구단위계획을 변경해도 용도 종간 변경은 금지됐다고 아는 이들이 있는데, 토지이용의 활력을 불어넣기 위해 지구단위계획 시 자연녹지지역의 용도 변경이 가능하게 완화됐다.
지자체에서 민원인들이 주로 요구하는 용도지역 변경은 자연녹지지역을 제2종 일반주거지역으로 변경 요청하는 경우가 제일 많다고 한다.
두 번째로, 지구단위계획을 주민제안 형식으로 사업을 추진하는 경우도 있다. 지구단위계획 변경을 위한 주민제안 시 대상토지(국공유지 제외) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의가 있어야 한다.
세 번째로, 도시개발사업으로 추진하는 어프로치이다. 도시개발 제도는도시개발법에 따라 주거․상업․유통․생태․문화․관광 등의 단일 또는 복합 단지나 시가지를 조성하는 사업이다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 도시계획사업의 하나로서 다양한 기능, 용도의 도시를 조성하는 수단으로 활용한다. 도시계획사업은 3가지로 구분되는데 (1)도시계획시설사업(국토계획법), (2) 도시개발사업(도시개발법), (3) 정비사업(도시 및 주거환경정비법). 구(舊) 도시계획법의 도시계획사업(수용․사용방식 적용)과 토지구획정리사업법(환지방식 적용)을 통합·보완하여 도시개발법을 제정했다.(2000.1.28.).
지정권자는 시,도지사로 되어 있다. 100만㎡ 이상인 경우는 국토부 장관과 협의해야 한다. 사업가능지역은 주거, 상업, 자연녹지지역(1만㎡이상), 공업지역(3만㎡이상), 비도시지역(30만㎡이상-법정 요건 충족시 10만㎡이상 가능) 생산녹지지역(구역면적 100분의 30 이하-1만㎡이상)이다. 시행자는 공공, 민간부문의 다양한 주체가 사업참여 가능하다.
공공은 국가ㆍ지자체, 공공기관, 정부출연기관, 지방공사 등이며 민간은 토지소유자, 조합(환지사업에 한정), 수도권 외 지역 이전법인, 주택사업등록자, 토목ㆍ건축공사업 등록자, 리츠 등으로 되어 있다. 시행방식은 (1)수용․사용방식, (2)환지방식, (3)혼용방식으로 분류된다.
도시개발구역 지정 제안은 지정권자는 직접 지정이 가능하다. 민간이 제안하는 경우는 토지면적 2/3(66.7%)이상 동의가 필요하다. 수용사용방식에서 토지소유자 제안 시는 사유지 면적 1/2 소유, 2/3 권원 확보 조건이다.
도시개발사업을 하는 많은 프로젝트들이 지연되고 있는데, 그 이유는 다음과 같다.
● 여러 시행사가 각각 별도의 동의서를 받을 경우 사업제안 동의서가 분산됨으로써 동의률 부족이 되는 경우.
● 동의서 미제출로 인하여 사업제안 면적의 법정 동의율 2/3(66.7%) 미달.
● 도시개발 반대 추진위원회의 민원에 따른 사업 진행 어려움 발생.
네 번째로, 민간임대주택 특별법에 따라 용도를 변경하여 건축하는 어프로치이다.
자연녹지지역에서 부동산개발사업을 하려면 도시계획 엔지니어링 전문기업에 관련 사업 내용을 아웃소싱하는 게 필수이다. 복잡한 법률과 제도, 도시계획의 히스토리, 지자체의 정책 방향, 지역의 특성 등을 고려해야 하므로 전문기업과 협의해야 한다. 자연녹지지역에서 개발사업을 하려면 인허가 기간이 오래 걸린다. 약 2~3년 정도가 소요되는 게 보통이다.
(김경희 본태C&D 대표의 블로그 인용)
수경(水鏡) 문윤홍 大記者/칼럼니스트, moon4758@naver.com
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