재개발·재건축 규제 완화 공통 공약…기준 용적률 초과시 공공기여 급격 늘어…업계 “맥 잘못 짚었다” 지적 목소리…공사비, 인허가, 재초환 해결 급선무
주요 대선후보들이 재개발·재건축 규제 혁신을 위한 단골 공약으로 용적률을 완화해 주겠다고 나섰다. 일반적으로 용적률을 높이면 공급 물량이 늘어나 사업성이 좋아지지만 용적률에 따라 공공기여가차등 적용되는 현 상황에선 오히려 사업성을 악화시키는 악수가 될 수 있다는 지적이 나온다.
5월20일 각 당 대선후보의 정비사업 공약에 따르면 이재명 더불어민주당 후보는 재개발·재건축 용적률 상향 및 분담금 완화, 김문수 국민의힘 후보는 재개발·재건축 규제 혁신, 이준석 개혁신당 후보도 재개발·재건축 용적률 상향을 각각 내세우고 있다. 세 후보 모두 부동산 문제의 실타래를 풀기 위해서는 재개발·재건축을 활성화해야 하는데 그 방책의 우선순위가 용적률 규제 완화가 돼야 한다는 데 중점을 둔 것으로 풀이된다.
용적률은 건물 연면적을 땅의 넓이로 나눈 비율을 말한다. 용적률을 높이면 층수가 올라가 같은 땅에 더 많은 주택을 지을 수 있다. 공급 물량 자체가 늘어나기 때문에 기존 주민이 가져가는 주택을 제외하고 일반분양을 늘려 사업비에 보탤 수 있어 사업성도 좋아진다.
그러나 전문가들은 현 상황에서 용적률 상향이 재개발·재건축 활성화를 위한 묘안이 될 수 없고 각종 규제에 대한 섬세한 접근이 필요하다고 지적한다. 3종 주거지역 법적 상한인 300%만 되면 일반적으로 사업성을 충분히 담보할 수 있고 그 이상 올리면 여러 제약과 조건이 붙어 도리어 사업성을 악화시킬 수 있기 때문이다. 용적률이 과도하게 올라갈수록 임대주택 등 공공기여가 증가하고 층수가 올라가 공사비 부담이 커진다.
한 재건축 업계 관계자는 “현실적으로 용적률을 높이는 데 제약이 많다”며 “실제 적용 용적률은 건축 기준, 주변 여건 등에 맞춰야 하므로 단지 여건에 따라 법적 허용 한도까지 올리지 못할 수 있다”고 설명했다. 실제 서울 강남구 대치동 은마아파트는 법적 상한의 120%인 360%를 적용해 최고 49층, 6575가구를 계획했으나 결국 과밀 우려에 따라 320%로 수정했다. 분당 등 1기 신도시 자치단체들은 해당 지역 도로 등 기반 시설에 과부하가 걸리지 않는 범위의 기준 용적률을 450%보다 훨씬 낮은 326~350%로 정했다.
강남구청 관계자는 “은마아파트는 용적률 320%를 적용하게 되면 기존 설계안 대비 약 7000만원가량의 분담금 하락 효과가 있기 때문에 분담금 측면에서는 우월하다”며 “용적률 특례를 적용받으면서 일부 공공임대가 필요한 부분이 있어 공공분양 및 임대주택 분이 증가했다”고 설명했다.
노후계획도시에선 용적률에 따라 공공기여가 차등 적용된다. 기준 용적률 이하에선 용적률 증가분의 10%를, 기준 용적률을 초과하면 41%를 공공기여로 내놓아야 한다. 재개발·재건축의 용적률 사업성에도 한계효용 체감의 법칙이 작용하는 셈이다. 용적률을 20% 올린다고 사업성이 20% 올라가지 않는다.
용적률 상향이 오히려 재개발·재건축 사업을 지연시키기도 한다. 층수 상향으로 공사 기간이 길어지는 것은 물론 단지들이 더 높은 용적률을 적용받기 위해 용적률 규제 완화를 기다리며 사업을 미루기 때문이다. 부산 재건축 대어로 꼽히는 수영구 남천동 ‘삼익비치타운(남천2구역)’은 최고 99층짜리 아파트 건립 계획이 무산됐다. 부산시 특별건축구역 지정에 따른 용적률 상향과 초고층 랜드마크 효과를 누릴 것으로 기대했으나 막상 뚜껑을 열어보니 분담금 급상승 등으로 수지타산이 맞지 않는다고 판단한 조합원이 늘어난 영향이다.
대치 은마아파트는 2023년 2월 법적 상한(용적률 300%)으로 재건축 계획(정비계획)을 세웠다가 지난해 도입된 법적 상한의 120%를 적용받기 위해 정비계획 변경 절차를 밟고 있다. 더 높은 용적률로 갈아타느라 사업이 2년 넘게 지체되고 있다.
지금은 용적률 완화보단 사업 속도를 높일 수 있는 정책이 시급하다는 분석이 나온다. 현재 정체된 재개발·재건축 발목을 잡고 있는 것은 용적률보단 공사비 급등, 비효율적인 인허가 절차, ‘억’ 소리 나는 재건축부담금 등이 거론된다. 이은형 대한건설경제정책연구원 연구위원은 “과도하게 강화된 부동산 규제의 완화를 통한 시장 정상화 기조가 이어져야 한다”면서 “다주택자 규제 완화, 도심 정비사업의 저해 요인으로 꼽히는 재건축초과이익환수제 폐지 등 자연스러운 시장원리로 풀어가야 한다”고 말했다.
재개발·재건축 '용적률 상향' 주요 후보 대선 공약…사업 늦출 수도
“용적률 높여 주택 공급 확대” 이미 용적률 완화 많이 이뤄져…기대감 커져 사업 미룰 가능성 …공사비·부담금 등 먼저 풀어야
3년 전 대선과 달리 이번 6.3 대선에선 부동산 공약이 큰 주목을 받지 못하고 있다. 대통령 탄핵을 둘러싼 정쟁에 묻힌 탓도 있지만 부동산시장이 과열되지 않은 영향이 크다. 1986년부터 집값 통계를 낸 KB국민은행 자료를 보면 지난 3년 윤석열 전 대통령 재임 기간 집값이 역대 대통령 중 처음으로 내렸다.
●주택공급 역대 최저 수준
이런 가운데서도 주요 후보들은 지난 대선 때와 마찬가지로 한목소리로 주택공급 확대를 외치고 있다. 최근 주택공급 실적이 급격히 떨어져 앞으로 주택공급 부족이 우려되는 상황에서 필요한 공약이다. 2023~2024년 주택건설인허가 실적이 2년 연속 43만 가구에 그쳤다. 연간 43만 가구는 1999년 외환위기 이후 가장 적다. 착공도 2023년 25만구, 지난해 31만 가구로 2008년 금융위기 수준이다. 인허가와 착공은 2~3년 뒤 미래 주택공급 지표다.
특히 서울 주택공급 부족이 심각하다. 서울시에 따르면 2026년 서울에서 준공 예정인 아파트가 2만4000가구로 2025년(4만6000가구)의 절반 정도에 불과해 지난 5년간 연평균(4만 가구)의 60% 정도로 급감할 전망이다. 서울은 주택이 절대적으로 모자란다. 2023년 기준으로 일반가구 수 대비 주택수 비율인 주택보급률이 93.6%(전국 102.5%)다. 주택수(387만가구)가 일반가구수(414만 가구)보다 27만 가구 부족하다.
김성환 한국건설산업연구원 연구위원은 "새 정부 주택시장에서 무엇보다 공급 변수가 현재 가라앉아 있는 집값 불씨를 되살리는 불쏘시개가 될 수 있다"고 말했다. 서울 집값은 이미 2024년부터 다른 지역에 앞서 오름세로 돌아섰고 강남 등에선 상승 폭이 커졌다.
빈 땅이 없는 도심 주택공급을 늘리기 위해 후보들이 전가의 보도처럼 꺼내는 공약이 용적률 상향을 통한 재개발·재건축 활성화다. 이재명 더불어민주당 후보가 재개발·재건축 용적률 상향 및 분담금 완화, 김문수 국민의힘 후보는 재개발·재건축 규제 혁신, 이준석 개혁신당 후보도 재개발·재건축 용적률 상향을 각각 내세웠다.
용적률(사업부지 대비 지상건축연면적 비율)을 높이면 같은 땅에 더 많은 주택을 지을 수 있다. 기존 주민이 가져가는 주택을 제외하고 일반분양을 늘려 사업비에 보탤 수 있기 때문에 사업성도 좋아져 도심 주택공급을 늘리려면 재개발·재건축 용적률 상향이 필수적이다.
이전에도 용적률 상향이 적극 추진돼 이명박 정부가 자치단체 조례로 제한된 용적률을 법적상한까지 풀었고 윤 정부는 법적상한의 120%까지 가능하게 했다. 노후계획도시에선 한도를 법적상한의 150%까지 높였다.
아파트가 많은 지역인 3종 주거지역의 법적상한 용적률이 300%다. 법적상한 완화 이전 대개 250%에서 360%까지, 1기 신도시 등 노후계획도시는 450%까지 허용됐다. 현 정부가 추진해 현재 국회에 올라가 있는 재개발·재건축촉진특례법(가칭)은 법적상한의 120% 한도를 130%(3종 주거지역 390%)로 올릴 수 있게 했다.
●용적률 상향에 한계효용 체감의 법칙
용적률만 올리면 재개발·재건축이 활성화할까. 현실적으로 용적률을 높이는 데 제약이 많다. 실제 적용 용적률은 건축기준, 주변 여건 등에 맞춰야 하므로 단지 여건에 따라 법적 허용 한도까지 올리지 못할 수 있다. 3종 주거지역에서 법적상한인 300%까지는 웬만해선 가능하지만 300%가 넘으면 많이 올리기 어렵다.
서울 강남구 대치동 은마가 법적상한의 120%인 360%까지 허용됐지만 과밀 우려에 따라 320%로 수정했다. 분당 등 1기 신도시 자치단체들은 해당 지역 도로 등 기반시설에 과부하가 걸리지 않는 범위의 기준용적률을 450%보다 훨씬 낮은 326~350%로 정했다.
사업성이 용적률에 비례해 좋아지는 것도 아니다. 용적률이 올라갈수록 임대주택 등 공공기여가 증가하고 층수가 올라가 공사비 부담이 커지기 때문이다. 노후계획도시에선 기준용적률 이하에선 용적률 증가분의 10%를, 기준용적률을 초과하면 41%를 공공기여로 내놓아야 한다.
재개발·재건축의 용적률 사업성에도 한계효용 체감의 법칙이 작용하는 셈이다. 빵을 하나 더 먹을 때 때 얻는 만족감이 줄어들듯 용적률을 120%로 올린다고 사업성이 20% 올라가지 않는다는 말이다.
용적률 상향이 오히려 재개발·재건축 사업을 더디게 하기도 한다. 단지들이 더 높은 용적률을 적용받기 위해 용적률 규제 완화를 기다리며 사업을 미루기 때문이다. 대치동 은마는 2023년 2월 법적상한(용적률 300%)으로 재건축계획(정비계획)을 세웠다가 지난해 도입된 법적상한의 120%를 적용받기 위해 정비계획 변경 절차를 밟고 있다. 더 높은 용적률로 갈아타느라 사업이 2년 넘게 지체되고 있다.
●규제완화 효과 상쇄하는 재건축부담금
용적률 완화가 난맥상을 보이기도 한다. 재개발·재건축을 다루는 법이 중복되고 복잡하다. 기존 도시정비법·도시재정비법·소규모주택정비법 외에 현 정부 들어 노후계획도시특별법·도심복합개발법이 생겼다. 국회에 계류 중인 특례법도 추가될 수 있다.
백준 J&K도시정비 대표는 “용적률 완화가 잇따르고 관련 법이 자꾸 생기는 것에 대해 조합들이 반기면서도 한편으론 우왕좌왕하고 있다"며 "순항하던 사업장도 추가 완화 기대감에 사업 속도를 늦추기도 한다"고 말했다.
그동안의 규제 완화를 발판으로 지난해 이후 서울 재개발·재건축 90곳이 10만 가구 정도 새로 짓는 정비계획을 수립했는데 사업을 '일단 멈춤' 할 수 있다. 재개발·재건축 사업이 규제 완화 '수렁'에 빠지는 것이다.
지금은 용적률 완화보다 사업 속도를 높일 수 있는 정책이 시급하다. 현재 정체된 재개발·재건축 발목을 잡고 있는 것은 용적률보단 공사비 급등, 비효율적인 인허가 절차, '억' 소리 나는 재건축부담금 등이다. 준공 후 현금으로 내야 하는 재건축부담금 이슈는 집값이 많이 오른 강남을 중심으로 가시화하면서 용적률 등 규제 완화 효과를 상쇄해 사업에 급제동을 걸 수 있다.
이전 규제 완화가 시장에서 아직 효과를 보기도 전에 자꾸 더 풀기만 하면 혼란만 더해질 수 있다. 기존 규제 완화 정비도 병행해야 한다
용적률 30% 상향·단계별 계획 축소…‘재건축·재개발’ 사업 활성화시킬까
정부가 2024년 8월8일 발표한 ‘국민 주거 안정을 위한 주택공급 확대방안’ 중 재건축·재개발에 관한 대책은 속도와 수익성을 높이겠다는 내용으로 요약된다. 정부는 이 대책을 통해 재건축·재개발 사업 기간이 약 3년 줄어들 것으로 기대했다. 현재 서울에서 추진 중인 재건축·재개발 사업 규모는 약 37만가구다.
정부는 우선 특례법 제정안을 발의해 용적률을 역세권 정비사업의 경우 360%에서 390%로, 일반 정비사업은 300%에서 330%로 각각 높일 방침이다. 다만, 강남 3구와 용산구 등 규제지역은 제외된다.
재건축·재개발 시 전용면적 85㎡ 이하 주택 공급 의무도 폐지했다. 지금은 재개발은 85㎡ 이하 주택을 80% 이상, 과밀억제권역 내 재건축은 60% 이상 공급해야 한다.
도시계획위원회 심의를 거쳐 건축물 높이 제한과 공원녹지 확보 기준도 완화하는 방안을 추진한다. 구체적으로 공동주택 간 거리를 법적 최소 기준까지 허용하고, 공원을 확보해야 하는 최소 부지 면적도 5만㎡에서 10만㎡로 높였다.
용적률 확대에 따라 의무 공급해야 하는 임대주택 비율도 지역에 따라 차등적으로 완화된다. 국토교통부는 임대주택 비율을 완화하면 일반분양을 늘려 조합의 수익성을 높일 수 있다고 봤다. 지방자치단체의 임대주택 인수가격도 현행 표준건축비에서 기본형 건축비의 80%로 1.4배 상향한다. 조합은 완화된 용적률의 50%를 공공임대주택으로 지자체나 공기업에 매각해야 하는 만큼 수익률이 올라갈 것으로 전망된다.
재건축·재개발 과정에서 단계별 계획을 간소화해 정비사업 기간을 단축하는 내용도 담겼다. 기본계획과 정비계획, 사업시행계획과 관리처분계획을 동시에 수립할 수 있도록 허용한 부분이 대표적이다. 정비계획을 세울 때 분담금 추산 등에 시간이 많이 드는 것을 고려해 먼저 대표 유형 분담금만 산정한 뒤, 조합 설립 시 가구별로 산정하도록 했다. 재건축조합 설립을 위한 동의 요건도 완화하고, 관계기관 간 의견이 달라 절차 진행이 늦어지는 것을 막을 수 있도록 ‘지자체 합동조정회의’도 신설한다.
금융 지원도 강화한다. 재건축조합과 1주택 원조합원에 대한 취득세 감면을 추진한다. 비규제지역 내 분양가 12억원 이하의 경우 지자체가 조례로 최대 40% 범위에서 취득세를 감면해줄 수 있도록 했다. 정비사업 분담금 부담을 덜어주기 위해 주택연금 개별 인출 한도를 50%에서 70%로 확대한다. 재건축부담금은 폐지를 추진하기로 했다.
그러나 일각에선 실효성에 의문을 표하는 목소리도 나온다. 최근 서울과 수도권 지역 정비사업이 늦어진 데는 공사비와 금리 인상으로 사업성이 악화된 점이 주요인으로 작용했기 때문이다. 금융 지원의 실효성 문제도 지적된다.
이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 “초기 자금 지원과 공적 보증 강화 등은 결국 개별 조합원이 감당해야 하는 대출”이라며 “이것만으로 정비사업 시장이 크게 탄력받기는 제한적”이라고 했다. 김효선 NH농협은행 부동산수석전문위원은 “주택연금 개별 인출 목적에 분담금 납부를 포함하는 것은 재건축 아파트를 미리 주택연금으로 확정하는 것이기 때문에 조합원들의 활용도가 떨어질 것으로 예상된다”고 말했다.
수경(水鏡) 문윤홍 大記者/칼럼니스트, moon4758@naver.com
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