李 “결선 투표제 도입·총리 국회 추천”…개헌 당시 재임 중 대통령에는 미적용 金 “차기 임기 3년… 4년 중임 직선제”…대통령 불소추특권 완전 폐지 등 제안
제21대 대통령선거가 중반전에 접어든 가운데, 개헌(改憲)이 이번 선거의 핵심 이슈로 떠오르고 있다. 더불어민주당 이재명 후보와 국민의힘 김문수 후보는 5월18일 나란히 권력구조 개편을 골자로 한 개헌 구상을 발표하며 ‘정치 개혁 경쟁’에 불을 지폈다.이 후보는 대통령 4년 연임제 및 국무총리 국회 추천제 도입을, 김 후보는 차기 대통령의 임기를 3년으로 단축하는 내용의 ‘개헌협약’을 각각 제안했다.
이 후보는 이날 사회관계망서비스(SNS)에 올린 글에서 “진짜 대한민국의 새로운 헌법을 준비하자”면서 “이제 시대 흐름에 맞는 새로운 시스템과 더 촘촘한 민주주의 안전망으로서의 헌법을 구축할 때”라고 했다. 이 후보가 제시한 개헌안은 대통령 4년 연임제 도입, 결선투표제 도입 등 ‘제왕적 대통령(帝王的 大統領)’의 권력 분산을 위한 구상을 골자로 한다.
이 후보는 “대통령 4년 연임제 도입으로 정권에 대한 중간평가가 가능해지면 그 책임성 또한 강화될 것”이라며 “대통령의 책임을 강화하고 권한은 분산하자”고 강조했다.
이재명 더불어민주당 대통령 후보가 5월18일 광주 북구 운정동 국립5·18민주묘지에서 열린 제45주년 5·18민주화운동 기념식에 참석한 후 백브리핑을 하고 있다.
대통령의 고유 권한인 재의요구권(거부권)도 본인과 직계가족의 부정부패·범죄에 관련된 법안에 대해서는 행사할 수 없도록 하고, 이를 지키지 않을 경우 국회가 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있도록 하는 내용도 담겼다. 또 비상명령 및 계엄 선포 시 국회에 사전 통보하고 승인을 얻도록 해 국회의 통제를 강화해야 한다고 주장했다.국무총리를 국회 추천을 받아 임명하도록 하고 감사원을 국회 소속으로 이관하는 내용도 담겼다.
검찰의 영장청구권 독점 규정 폐지와 5·18 광주 민주화운동 정신 헌법 수록도 포함됐다. 개헌 추진 시기로는 빠르면 2026년 지방선거 또는 늦어도 2028년도 총선을 제시했다. 이들 선거와 함께 국민투표를 실시해 결정하자는 제안이다.다만 이 후보는 개헌 당시 재임 중 대통령은 적용을 받지 않는다는 점을 강조했다.
이 후보는 이날 광주 북구 운정동 국립 5·18민주묘지에서 열린 5·18 민주화운동 45주년 기념식 후 기자들과 만난 자리에서 재임 중인 대통령에게도 개헌안이 적용되느냐는 질문을 받고 “우리 헌법상 개헌은 재임 당시 대통령에게는 적용되지 않는다는 게 현(現) 헌법 부칙에 명시돼 있기도 하다”고 답했다. 헌법 제128조2항은 ‘대통령의 임기연장 또는 중임 변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다’고 규정하고 있다.
김문수 국민의힘 대선 후보가 5월18일 서울 여의도 국민의힘 당사에서 열린 경제 공약발표 기자회견에서 발언하고 있다. 김 후보는 이날 오후 개헌안을 발표했다.
김 후보는 이날 오후 입장문을 통해 “‘권력 내려놓기’ 개헌협약을 제안한다”며 개헌안을 제시했다. 김 후보는 다음 대통령의 임기를 3년으로 단축, 2028년 23대 총선과 일치시키는 형태로 하자고 했고 4년 중임 직선제 개헌도 제시했다.
현행 헌법 84조의 대통령 임기 내 불소추특권을 완전 폐기하고, 대법관과 헌법재판관의 국회 동의를 3분의 2로 확대해 중립성을 확보하겠다고 했다. 아울러 국회의원 불체포특권 폐지 및 국회의원 국민소환제 도입도 약속했다.
이재명 “2030년 차차기부터 적용”…김문수 “2028년 동시 총선·대선”
둘 다 제왕적 권력 분산에 방점…李 “2030년 지방선거·대선 함께”…갈등 최소화 결선투표 도입 제안…金 “李 연임제는 장기 집권 포석” 李 사법리스크 겨냥 “불소추 폐지”
더불어민주당 이재명 대선후보가 5월18일 제시한 개헌안에는 대통령의 책임성은 강화하되 권력은 나누고, 민주적 정당성을 확보하는 방향성이 담겨 있다. 민주당은 지속해서 윤석열정부에 책임성을 지적해왔고, 윤 전 대통령의 자의적(恣意的)인 대통령 권한 행사를 비판해 왔다. 또한 ‘12·3 비상계엄’을 통해 양극화가 심화한 현 사회에 대한 해법도 담은 것으로 보인다.
‘이재명표 개헌안’의 핵심은 대통령 4년 연임제다. 이 후보는 4년 연임제에 ‘책임성’이 담겨 있다고 봤다. 연임제가 정권 재창출을 위한 중간평가 성격으로 적용돼, 책임성이 강조된다는 것이다. 이 후보는 또 “대통령 결선투표제 도입으로 민주적 정당성을 확보해 불필요한 사회적 갈등을 최소화해가야 한다”며 결선투표제 도입도 제시했다. 제왕적 대통령제에 대한 지적과 국민의 대통령 직선제에 대한 선호도, 그리고 의원 내각제 등 여타 대통령제를 제외한 권력구조 개편에 관한 불신 등을 모두 고려한 결론으로 풀이된다.
대통령 4년 연임제 개헌을 단행할 경우, 적용 시점이 쟁점이 될 것으로 보인다. 이 후보는 이번 대선에서 당선되는 차기 대통령은 제외하고 2030년 임기를 시작하는 차차기 대통령부터 적용하겠다는 입장이다. 헌법상 대통령의 임기연장이나 중임변경에 대한 개헌은 재임 중인 대통령에 대해서는 효력이 없고, 2030년에 제10회 전국동시지방선거와 제22대 대통령선거가 예정돼 있다는 이유에서다.
이 후보는 대통령제를 유지하고 연임제로 기회를 부여하는 만큼 권한의 분산도 필요하다고 봤다. 국무총리 국회 추천제와 더불어 감사원을 국회 소속으로 이관하는 내용도 개헌안에 포함됐다. 윤 전 대통령의 각종 거부권 행사와 비상계엄 정국 당시 논의됐던 의견들도 개헌 테이블에 올라갔다.
이 후보가 이날 내놓은 개헌안에 맞서 국민의힘 김문수 후보는 ‘21대 대통령 임기 3년으로 단축’ 방안을 핵심 골자로 한 개헌 구상을 내놨다.
김 후보는 입장문을 통해 “2028년 4월 총선 주기와 대통령 선거를 일치시키기 위해 이번 대통령 선거에서 당선되는 대통령의 임기를 3년으로 단축시켜 과감한 정치개혁이 이루어질 수 있도록 제안한다”고 밝혔다. 6·3 조기대선으로 선출되는 대통령의 임기를 5년에서 3년으로 단축시키는 안은 한덕수 전 국무총리와 한동훈 전 국민의힘 대표 등 여권 대권 주자들이 그간 밝혀온 안이다. 범보수 진영의 대통합을 위한 포석으로 풀이된다.
김 후보는 이 후보와 마찬가지로 제왕적 대통령제를 타개하기 위한 방안으로 ‘대통령 4년 중임 직선제 개헌’을 제안했다. 또 김 후보는 대통령의 불소추특권을 완전히 폐지해 당선되더라도 형사재판을 받지 않을 권리를 폐지하고 만민평등의 대원칙을 확립하겠다고 했다. 다분히 공직선거법 위반 등 다수의 재판을 받고 있는 이 후보를 겨냥한 대목으로 해석된다.
대통령 불소추특권 등이 폐지될 경우, 검찰의 공소권 남용 등 사정기관의 권한 행사가 과도해질 수 있다는 우려도 있다. 김 후보는 다수당인 민주당을 겨냥해 국회 권한 남용과 관련해 적절한 견제방안을 강구하겠다고 했다. 불체포특권 폐지, 국회의원 소환제도 이러한 맥락의 공약이다.
이준석 후보 측은 4년 중임제나 대통령 결선투표제 도입, 감사원 국회 이관은 지난해 22대 총선에서 개혁신당 공약 사항이었다며 대통령 권력분산이나 시스템 개편에 대해 공감하는 부분이 있다고 했다.
이재명, 대통령 4년 연임제·결선투표제 개헌안 제안
"빠르면 2026년 지방선거때 투표“…감사원은 국회 소속으로 이관
민주당 이재명 대선후보가 대통령 4년 연임제, 5·18 민주화운동 정신 수록, 대통령 결선투표제 도입 등의 개헌 공약을 5월18일 내놨다. 이날 이 후보는 자신의 페이스북에 “진짜 대한민국의 새로운 헌법을 준비하자“며 개헌 공약을 밝혔다. 이 후보는 “더 촘촘한 민주주의 안전망으로서의 헌법을 구축할 때”라며 “헌법 전문에 5.18 광주 민주화운동 정신을 수록하자”라고 제안했다.
또 “대통령 4년 연임제 도입으로 정권에 대한 중간평가가 가능해지면, 그 책임성 또한 강화될 것”이라고 했고, “대통령 결선투표제 도입으로 민주적 정당성을 확보해 불필요한 사회적 갈등을 최소화해가야 한다”고도 했다.
감사원 개편에 대해서도 언급했다. 이 후보는 “감사원은 행정기관의 사무와 공무원의 직무를 감찰하는 엄정한 감시자로서 본연의 업무에 충실해야 한다”며 “국회 소속으로 이관해 독립성을 부여해야 한다. 이를 통해 국회의 결산 및 회계감사 기능도 강화될 것”이라고 했다.
대통령 거부권 행사를 제한해야 한다고도 했다. 이 후보는 “묻지마식으로 남발돼 온 대통령의 거부권을 제한해야 한다”며 “본인과 직계가족의 부정부패, 범죄와 관련된 법안이라면 원천적으로 거부권을 행사할 수 없도록 해야 한다”고 했다. 또 “이를 지키지 않으면 국회가 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있도록 해, 삼권분립의 가치를 바로 세워야 한다”고 했다.
비상계엄 선포와 관련해서는 “비상명령 및 계엄 선포에 대한 국회 통제 권한도 강화해야 한다”며 “대통령이 비상명령이나 계엄을 선포하려면 사전에 국회에 통보하고 승인을 얻도록 해야 하고, 긴급한 경우에도 24시간 내 국회 승인을 얻지 못하면 자동으로 효력을 상실 하게 해, ‘아닌 밤중에 비상계엄’이 다시는 일어날 수 없도록 해야 한다”고 했다.
국무총리 임명에 국회 동의를 받아야 한다는 조건도 명시했다. 이 후보는 “국무총리 임명과 관련해 국회 추천을 받아야만 국무총리를 임명할 수 있게 하자”고 했다. 또 “공수처, 검찰청, 경찰청과 같이 중립성이 필수적인 수사기관과 방송통신위원회, 국가인권위원회 같은 중립적 기관장을 임명할 때 반드시 국회 동의를 받도록 해야 한다”고 했다.
검찰의 영장 청구권 독점 규정을 폐지하자고도 주장했다. 이 후보는 “적법한 권한을 가진 다른 기관이 영장을 청구할 수 있게 함으로써 수사기관끼리 견제가 가능해야 한다”고 했다.
지방자치권을 강화하기 위해 " 대통령과 총리, 관계 국무위원, 자치단체장 등이 모두 참여하는 헌법기관을 신설해야 한다“고 했다. 또 ”기능은 지방자치와 균형발전 정책을 심의하고 위상은 국무회의와 동등하게 해야 한다“며 ”법령에 위배 되지 않은 한, 자치법규 제정 자율권을 최대한 보장해 지방자치의 힘을 키워나가야 한다”고 했다.
위와 같은 개헌안 추진에 대해서는 “논의가 빠르게 진행된다면 2026년 지방선거에서, 늦어진다 해도 2028년 국회의원 총선거에서, 국민 뜻을 물을 수 있을 것”이라고 했다.
●“헌법 부칙에 개헌 당시 대통령은 적용 안되는 것으로 명시돼”
이 후보는 이날 기자들과 만나, 연임제 적용과 관련해 “우리 헌법상 개헌은 재임 당시 대통령에게는 적용이 없다는 게 현 헌법 부칙에 명시돼있다”고 했다. 이날 개헌을 꺼낸 것과 관련해서는 “87체제가 효용을 다했다고 생각한다”며 “제7공화국을 열어야 한다는 국민적 요구 많고 당위성도 있었는데 정치적 이해관계를 조정하지 못해 하지 못하고 있었다”고 했다. 또 “이제는 각 후보들이 개헌을 공약으로 내고 누군가 당선되면 그 공약대로 국민 논의 시작해서 신속히 7공화국 준비하는 게 바람직하다 생각했다”고 했다.
임기 단축과 관련해서는 “국가 최종 책임자의 임기 문제는 좀 신중하게 고려할 필요가 있다”며 “제가 저번에 1년 단축 얘기했던 것은 지선과 주기를 맞추기 위해 불가피한 측면 있었다. 지금도 역사가 준 기회인데 지방선거 끝나는 시기에 하면 딱 맞아 떨어진다”라고 했다. 그러면서 “중앙행정과 지방행정 맞추고 총선으로 중간 평가하는게 합리적이다”라고 했다.
김문수 “이번 대통령 임기 3년으로 단축해야…4년 중임제 제안”
“이재명의 ‘4년 연임제’, 장기집권 여지 뒀는지 밝혀야”…李 개헌안과 다소 차이
김문수 국민의힘 대선 후보는 5월18일 대통령 임기 단축 개헌 등을 골자로 한 개헌 구상을 밝혔다. 이번 제21대 대선에서 당선될 대통령의 임기는 3년으로 단축하되, 그 이후부턴 ‘대통령 4년 중임제’ 개헌이 필요하다는 것이다. 이에 앞서 이재명 더불어민주당 대선 후보가 이날 ‘대통령 4년 연임제’ 개헌안을 밝힌 것과 다소 차이를 보인 것이다. 현행 대통령 제도는 5년 단임제이다.
김문수 후보는 이날 입장문에서 “이재명 민주당 후보가 ‘대통령 4년 연임제 개헌안’을 제기한 데 대해 일단 환영의 뜻을 밝힌다”면서 “‘권력 내려놓기’ 개헌협약을 제안한다”고 했다. 그는 “이미 개헌을 공개 찬성하고 나선 이재명 후보와의 즉각적인 개헌협약 체결을 제안한다”며 “이 후보가 개헌과 관련해 수차례 말바꾸기를 일삼아 왔으니 국민 앞에 아예 문서로 확정하는 것이 필요하다”고도 했다.
김 후보는 “2028년 4월 총선 주기와 대선을 일치시키기 위해 이번 대선에서 당선되는 대통령의 임기를 3년으로 단축시켜 과감한 정치개혁이 이뤄질 수 있도록 제안한다”며 “이번에 당선되는 대통령의 임기를 5년에서 스스로 3년으로 단축하는 결단이 있어야 한다”고 했다.
김 후보는 이어 “대통령 4년 중임 직선제 개헌을 제안한다”며 “대통령의 권한에 대한 구체적인 조정도 대폭 받아들여 제왕적 대통령제를 수술하겠다”고 했다. 그는 “우리나라의 대통령제는 5년 단임으로 규정돼 있어 사실상 대통령의 정치적 책임을 묻기 어려운 제도로 정착돼 왔다”며 “저 김문수는 책임 정치 원리에 부합하고, 정치의 안정성을 유지할 수 있도록 그간 끊임없이 제기돼 온 대통령 4년 중임제 개헌을 정식으로 제안한다”고 했다.
이와 관련해 김문수 후보는 이재명 후보에게 “용어 선택에 대한 해명을 요구한다”고 밝혔다. 김 후보는 이 후보의 개헌안 내용 중 ‘대통령 4년 연임제’라는 표현에 대해 “‘연임제’는 대통령이 2회 재임한 후에는 한 번 쉬고, 다시 2회를 재임할 수 있는 것을 의미한다”며 “러시아의 푸틴 대통령이 이를 악용해 사실상 장기 집권을 이어가고 있는 사례를 우리는 결코 간과해선 안 된다”고 했다. 그러면서 김 후보는 “이재명 후보는 ‘연임제’라는 표현 속에 장기 집권의 여지를 두고 있는 것이 아닌지를 밝혀야 한다”고 했다.
또한 김 후보는 “대통령의 불소추특권을 완전히 폐지해 대통령에 당선되더라도 형사재판을 받지 않을 권리를 폐지하고 만민평등의 대원칙을 확립하겠다”고 했다. 현행 헌법 84조는 현직 대통령은 내란·외환죄를 제외하고는 형사 소추되지 않는다고 규정하고 있다. 김 후보는 대통령에 당선될 경우 이런 특권을 폐지하겠다고 밝힌 것이다.
김 후보는 “대법관과 헌법재판관의 중립성·독립성을 확보하겠다”며 “(대법관·헌법재판관) 추천위원회를 법정기구화하고, 국회 3분의 2 동의를 받도록 하여 특정 정치 세력이 사법부를 지배하지 못하게 하겠다”고 했다.
‘대통령 권한 분산’ 취지 같지만…국회는 책임 강화·견제 엇갈려
이재명·김문수 개헌안 들여다보니…李, 국회가 총리 추천·감사원 이관 검찰 영장청구 독점 폐지 ‘힘빼기’…金, 대법원·헌재 중립성 확보 강조
이재명 더불어민주당 대선 후보가 5월18일 내놓은 개헌 구상은 대통령 권한을 분산하는 대신 국회 책임을 강화하고, 검찰 등 권력기관의 힘은 빼는 것으로 압축된다. 김문수 국민의힘 후보가 발표한 개헌안은 이와 반대로 국회의 권한을 견제하고, 사법기관에 대한 정치권력의 영향력 행사를 차단하는 쪽에 무게를 두고 있다.
민주당과 국민의힘이 서 있는 정치 지형과 이해 관계가 저마다의 개헌안에도 투영돼 있는 것이다. 대선 이후 실제 개헌 논의가 본격화되더라도 양측 구상대로 개헌이 이뤄질지 미지수라는 관측이 나오는 이유다.이 후보 개헌안의 골자인 ‘4년 연임제’는 현행 대통령 5년 단임제를 바꿔 4년씩 두 번 연이어 재임할 수 있도록 하는 방안이다. 이 후보는 “대통령 권한을 남용해 윤석열 전 정권처럼 친위 군사 쿠데타를 하거나 국가권력을 남용해 국민 인권을 짓밟는 행위가 불가능하도록 통제 장치를 좀 더 분명하게 할 필요가 있다”고 말했다.
4년 연임제는 지난 대선 때 공약한 ‘4년 중임제’보다 더 강력한 ‘중간평가 장치’라는 게 민주당 설명이다. 중임제와 달리 연임제는 재임 횟수에 제한을 두고 있다는 얘기다. 민주당 선대위 관계자는 “이미 대통령을 지낸 사람이 대선판에 기웃거릴 가능성 자체를 상정하지 않겠다는 것”이라고 말했다.대통령 재의요구권(거부권)에 제한을 두겠다는 배경에도 대통령 권한 통제 수단이 필요하다는 판단이 깔려 있다.
이 후보는 “본인과 직계가족의 부정부패, 범죄와 관련된 법안이라면 원천적으로 거부권을 행사할 수 없도록 해야 한다”며 “이를 지키지 않으면 국회가 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있도록 해 삼권분립의 가치를 바로 세워야 한다”고 목소리를 높였다. 윤석열 전 대통령 임기 중 거부권에 막혀 단 한 번도 특검이 가동된 적 없다는 점을 겨냥한 것이다.
이 후보는 대신 국회의 권한과 책임을 강화하는 데 무게를 뒀다. 국무총리에 대한 국회 추천제와 감사원의 국회 이관이 핵심이다. 특히 국무총리 추천제의 경우 당내 논의 과정에서도 반대가 많았지만 이 후보가 강한 추진 의지를 보였다고 한다. 그는 “대통령이 총리의 권한을 존중하도록 해 국무총리로서 맡은 직무를 더 든든히 수행하게 하자”고 말했다.
이 후보는 이와 함께 “검찰의 영장 청구권 독점 규정을 폐지하고 적법한 권한을 가진 다른 기관이 영장을 청구할 수 있게 해 수사기관끼리 견제가 가능하게 만들어야 한다”고 제안했다. 또 고위공직자범죄수처, 검찰청, 경찰청과 같이 중립성이 필수적인 수사기관의 기관장 임명 때도 반드시 국회 동의를 받도록 하는 방안을 밝혔다.
김문수 국민의힘 대선 후보는 이 후보의 4년 연임에 맞서 차기 대통령의 경우 임기를 3년으로 단축하는 내용의 4년 중임제 개헌을 제안했다. 국회의원 불체포특권과 면책특권 폐지 구상도 담겼다. 아울러 직접민주주의 강화 차원에서 국민입법제와 국회의원 국민소환제를 도입하겠다고 했다. 김 후보는 “법 앞에 누구나 평등하다는 원칙은 국회의원에게도 예외일 수 없다”고 강조했다.
김 후보는 또 개헌을 통한 대법원과 헌법재판소의 중립성·독립성 확보도 제시했다. 그는 “대법관과 헌법재판관 추천위원회를 법정 기구화하고, 국회 3분의 2 동의를 받도록 해 특정 정치세력이 사법부를 지배하지 못하게 하겠다”고 말했다.
정치권 ‘파워게임’에 밀려… 역대 정부마다 번번이 무산
87체제 후 개헌 논의 제자리걸음…노무현·박근혜 ‘4년 중임제’ 제안…임기 말 脫레임덕 위한 카드 활용…文정부 땐 발의… 야당 반발로 폐기…“개헌 논의 실패, 비생산적 정쟁 탓”
우리 헌법은 1987년 제9차 개헌까지 이뤄진 뒤 38년째 그대로다. ‘87체제’ 이후 여러 차례 개헌 논의가 이뤄졌고 두 차례 개헌안이 발의됐지만 매번 정치적 합의 도출에 실패하며 좌절됐다.
진보·보수를 막론하고 대부분의 정당이 개헌의 필요성에 동의해 왔다. 그러나 정작 개헌 논의가 무산된 배경에는 정치권의 ‘파워게임’이 자리한다는 지적이 나온다. 권력을 쥔 정권 초기에는 대통령과 여당이 개헌에 소극적이고, 임기 말에는 지지율 하락을 만회하려는 여당과 이를 견제하려는 야당의 이해가 충돌하면서 개헌이 정쟁의 도구가 되곤 했다.
1987년 9월1일, 개헌을 위한 여야 8인 정치회담이 타결돼 민주정의당 권익현 대표(앞줄 왼쪽)와 민주당 이중재 수석 대표(앞줄 오른쪽)가 합의문에 서명하고 있다.
87체제 이후 만들어진 첫 개헌안은 2007년 참여정부에서 나왔다. 노무현 전 대통령은 △대통령 4년 중임제 △대통령·국회의원 임기 및 선거일 통일 등을 담은 ‘원포인트 개헌’을 국회에 제안했다. 노 전 대통령의 임기는 1년도 채 안 남은 상태였으며 지지율은 20%를 밑돌 때였다.
야당이던 한나라당은 비판적인 태도로 일관했다. 당시 한나라당 강재섭 대표는 “당장 여당 의석도 줄었고 대선이 임박한 때 갑자기 개헌안이라니, ‘판 흔들기 의도’가 분명하다”고 비난했다. 여당인 열린우리당 내부에서조차 “개헌의 필요성에는 공감하지만 지금은 어렵지 않겠냐”며 노 전 대통령과 거리를 뒀다.
노 전 대통령의 개헌 제안을 향해 “참 나쁜 대통령”이라 직격했던 박근혜 전 대통령 역시, ‘박근혜·최순실(개명 후 최서원) 게이트’가 터진 뒤 지지율이 급락하자 개헌 카드를 꺼내 들었다. 하지만 대통령 연설문 유출 보도 등으로 국정 위기가 악화하면서, 개헌 논의는 자취를 감췄다.
2018년 문재인 전 대통령이 직접 발의한 개헌안은 정권 초기의 높은 지지율이 뒷받침했음에도 결국 실패했다. 국회가 의결 최종 시한인 같은 해 표결을 진행했으나 의결정족수(192명)에 미달한 114명만이 참여해 투표 불성립으로 폐기됐다.
자유한국당 홍준표 당시 대표가 문재인정부 지방분권 개헌은 ‘북한식 연방제 통일 목적’이라 주장하는 한편 소속 의원의 개헌 투표 시 ‘제명’이라는 강수까지 꺼내 든 탓이다. 당시 개헌안에는 △대통령 4년 중임제 △지방분권 강화 △기본권 확대(생명권·정보기본권·안전권 신설) △선거연령 만 18세 하향 등이 담겼다.
2020년 3월에는 더불어민주당 강창일 의원과 미래통합당 김무성 의원 등이 주축이 돼 ‘유권자 100만명 이상의 발의로 개헌을 제안할 수 있다’는 내용의 원포인트 개헌안을 발의하기도 했다. 그러나 이 역시 같은 해 5월 국회 본회의에서 의결정족수 미달로 폐기됐다.
박상병 정치평론가는 “역대 개헌 노력이 실패한 이유는 결국 서로에게 정치적 이득을 주기 싫어하는 ‘비생산적 정쟁’ 탓”이라며 “차기 정부에서 제7공화국을 열려면 권력구조에 한정해 야당의 원포인트 개헌안을 전적으로 수용한다고 하는 방법뿐”이라고 조언했다.
李金 개헌 약속, '2026년 지방선거 때 국민투표' 합의 이루길
민주당 이재명 대선후보가 5월18일 대통령 4년 연임제 개헌 공약을 발표했다. 대통령 결선투표제와 총리 국회 추천제, 5·18 정신 헌법 전문 수록, 감사원 국회 이관 등도 제안했다. 그동안 개헌에 소극적이던 이 후보도 대선 후 개헌 추진을 약속한 것이다.
윤석열 전 대통령 탄핵 사태 후 현행 대통령제의 무한 정쟁(政爭) 구조로는 더 이상 나라를 정상적으로 운영하기 힘들다는 사실이 명확해졌다. 승자독식의 제왕적 대통령제 폐해를 해결하기 위해 권력 분산형 개헌이 시대적 과제가 됐다. 노동·교육·연금·의료·규제·공공 개혁 등 국가 재도약을 위한 핵심 과제를 추진하기 위해서도 개헌이 필요하다. 국민의 60%가량이 개헌에 찬성하고 있다.
그러나 이 후보는 “내란 청산이 먼저”라며 소극적이었다. 우원식 국회의장이 대선과 개헌 국민투표 동시실시를 제안했지만 이 후보는 반대했다. 이 후보로선 개헌이 대선 변수로 떠오르는 것이 탐탁지 않았을 것이다. 그랬던 이 후보가 입장을 바꾼 것은 늦었지만 다행스러운 일이다.
이 후보는 개헌 시점에 대해 “이르면 2026년 지방선거, 늦어지면 2028년 총선”이라고 했다. 하지만 이왕 개헌을 하려면 최대한 앞당기는 게 옳다. 역대 대통령들은 개헌을 약속했다가도 막상 집권하면 국정 누수가 생길까 봐 외면하곤 했다.
국민의힘은 “당선되면 또 약속을 뒤집는 것 아니냐”며 의구심을 표하고 있다. 이 후보가 3년 전에도 4년 중임제 개헌과 임기 1년 단축을 약속했다가 외면했다는 것이다. 이를 불식시키려면 개헌 시기와 방식을 확실하게 못 박아야 한다. 이 후보는 연임제 적용에 대해 “재임 당시 대통령엔 적용되지 않는다는 게 헌법 부칙에 명시돼 있다”고 했다. 본인이 연임 대상이 아니라는 점을 보다 분명히 밝힐 필요가 있다.
국민의힘 김문수 대선후보도 이날 4년 중임제 개헌과 함께 당선 시 대통령 임기를 3년으로 줄이는 방안을 제시했다. 개혁신당 이준석 후보는 개헌에 원칙적으로 찬성했지만 상세한 내용을 밝히진 않았다. 세 후보는 TV 토론 등을 통해 4년 중임제와 이원정부제·내각제 등 다양한 방안을 놓고 공개 토론할 필요가 있다.
이번에 구체적 방안까지 마련하긴 힘들겠지만 최소한의 합의점은 찾을 수 있을 것이다. 이미 5·18 정신 수록과 총리 국회 선출제 등엔 대체적 공감대를 이루고 있다. 대선 후 개헌안을 마련해 2026년 지방선거 때 국민투표에 부치기로 합의한다면 후진적 정치 구조를 바꾸고 국가 개혁과 미래 성장의 토대를 마련할 수 있을 것이다.
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